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1、WT采购协议对我国政府采购 制度的影响 WT采购协议对我国政府采购 制度的影响 内容提要 政府采购制度是现代发达的市场经济国家普遍采用的一种改革公共 财政支出体制的重大举措。在我国，政府采购制度以其良好的经济效益和社会 效益得以蓬勃发展，但是由于目前我国尚无一部统一的法律来规范和约束政府 采购行为，在实际操作中存在着较大的随意性和不规范性。入世对我国财政体 制提出了更高的要求，本文在研究 WT采购协议基础上，就如何进一 步建立和完善我国政府采购制度提出一些初浅的看法。 关键词 政府采购协议 中国 影响 政府采购制度是公共财政体系管理中的一项重要内容，是市场经济国家管理直 接支出的一项基本手段。
2、政府采购（Government Procurement），也称公共采 购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需 要，在财政监管下，以法定方式、方法和程序，利用国家财政资金和政府贷 款，从国内外市场上购买商品、工程和服务的消费行为。 政府采购制度形成于 18 世纪西方自由资本主义国家，最早可以追溯到 1761 年 美国联邦政府采购法，迄今已有 200 多年历史。由于这种制度以公开招标 为原则，从决策到监督体现了广泛的公平性、公正性和规范性，因此被称之为 “阳光下的交易”。 一、 WTO 政府采购协议的主要内容 WT采购协议1994 年 4 月经缔约方签字通过后，于 1
3、996 年 1 月 1 日正 式生效。它在 WTO 法律体系中属于附件四的四个“复边贸易协议” （Plurilateral Trade Agreement ）之一，仅对签字成员方有拘束力，而不是 对全体成员方有效。 政府采购协议由两大部分组成，第一部分包括序言和 24 个条款，第二部分 为政府采购协议的附录。其主要内容可以归纳以下几方面： （一） 目标和原则 政府采购协议的基本目标是： 1、通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与 义务的多边框架，实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善并协调世界 贸易现行的环境。 2、通过政府采购中竞争的扩大，加强透明度和客观性，
4、促进政府采购程序的经 济性和高效率。 政府采购协议对缔约方政府采购强调了以下原则： 1、国民待遇原则和非歧视待遇原则。各缔约方不得通过拟订、采取或实施政府 采购的法律、规则、程序和做法来保护国内产品或供应商而歧视外国产品或供 应商。 2、公开性原则。各缔约方有关政府采购的法律、规则、程序和做法都应公开。 3、对发展中国家的优惠待遇原则。考虑到发展中国家的经济和社会发展目标、 国际收支状况等，要求有关缔约方应向发展中国家，尤其是最不发达国家提供 特殊待遇和差别待遇，以照顾其发展、财政和贸易的需求。 （二） 适用范围 政府采购协议的适用范围包括： 1、采购主体：是“由直接或基本上受政府控制的实体或
5、其他由政府指定的实 体”，不仅包括政府机构本身，而且包括其他实体，如政府代理机构；不仅包 括中央一级的政府实体，还包括地方政府采购实体。各缔约方在加入政府采 购协议时应提供一份采购实体清单，列入政府采购协议附件。只有被列 入清单的采购实体才受政府采购协议的约束。 2、采购对象：适用于缔约方一定金额的货物、工程（基本建设工程特许合同除 外）和服务的采购。其中中央一级采购实体在货物采购方面受协议管辖的最低 限价为 13 亿特别提款权，而中央一级采购实体在服务方面、地方一级采购实体 在货物和服务方面受协议管辖的最低限价由各成员方协商确定，并列入政府 采购协议附件。工程采购项目，以联合国中央物品分类第
6、五十一章所列的 建筑工程为准。但对于涉及国家安全的采购，包括武器、弹药、战略物资的采 购，或与国家安全及国防密切相关的连带采购；以及涉及到维护公共道德、公 共秩 序、公共安全、人民与动植物的生命或健康、知识产权、保护残疾人组织、慈 善机构或劳改产 品等方面的采购，不适用政府采购协议。 （三） 采购方式 政府采购协议规定比较灵活。主要有三种方式： 1、公开招标采购，是指通过公告程序，邀请所有感情趣的国内外合格供应商参 加招标的采购程序。 2、选择性招标采购，是指各采购实体在与采购制度的有效实施相一致的情况 下，通过公告程序，最大限度地邀请国内外合格供应商参加投标的采购方式。 3、限制性招标采购，
7、即政府采购协议第条规定的采取公开招标或者选 择性招标 后，有下列情形发生时可不通过公告程序采取的采购方式：（1）没有供应商参 加投标或者无 格标；（2）对于艺术作品或者因保护专利和版权、技术原因等，供应商独此一 家，无其他替代选择；（3）出现了无法预见的极为紧急的情况；（4）如更换 供应商将不能满足要求而必须向原供应商采购替换零备件；（5）因研究开发需 要或者特定合同需要而续购的产品和服务：（6）追加的工程采购必须由原供应 商办理且金额未超过原主体合同金额的 50%；（7）在商品市场上采购的产品； （8）只有短时间内出现的对政府机构及其下属机构极为有利的向非经常供应商 的采购；（9）与设计比赛
8、获胜者签定的采购合同。 4、谈判式采购，是指一缔约方在严格的限制条件下，在授予合同程序同投标人 进行谈判。这些条件包括：（1）采购方在发出招标邀请时已表达这种意图； （2）通过评估，没有一个投标明显优于其他投标；（3）谈判应主要用来坚定 各个投标的优劣；（4）在谈判中采购人在不同的供应商中实行差别待遇。 （四）质疑程序 政府采购协议第 20 条规定，当一供应商对某项采购违反政府采购协议 的情形提出质疑时，每一缔约方应鼓励该供应商通过与采购实体进行磋商来解 决质疑；有关供应商应在知道或应当知道该项质疑之日起 10 天内开始质疑程 序，并通知采购实体；各项质疑应由一家法院或与采购结果无关的独立公正
9、的 审议机构进行审理；为纠正违反政府采购协议的行为，确保商业机会，质 疑程序中可以采取暂时的果断措施，在决定是否采取这种可能造成该采购过程 中断的措施时，应考虑可能对有关利益包括公共利益产生的重大不利后果。同 时，为维护商业和其他有关方面的利益，质疑程序一般应及时结束。 二、 我国现行政府采购制度与 WT采购协议相比存在的问题 我国政府十分重视政府采购立法工作，曾先后草拟了政府采购条例（草 案）、中央机关政府采购条例（草案），1994 年 4 月依据中华人民共 和国预算法立法原则，制定颁布了政府采购管理暂行办法。同年 6 月又 颁布了两个配套办法，即政府采购合同监督暂行办法和政府采购招标投 标
10、管理暂行办法。目前，政府采购资金管理暂行办法、政府采购市场准入办 法也正在草拟酝酿阶段。 在地方立法方面，上海市于 1995 年制定了我国第一个政府采购试行办法，几经 修改，1999 年 4 月，正式制定上海市政府采购管理办法和配套措施等 6 个 办法。目前，全国已有近 30 个地区制发了政府采购规章和制度，其中，深圳市 在 1998 年制定的深圳经济特区政府采购条例是我国第一个政府采购的地方 性法规。1999 年 5 月 24 日，国家发行了政府令对中央和地方政府实行政府采 购下达了明文规定，从而标志着我国政府采购开始走向规范化、普遍化和制度 化。 政府采购协议虽然属于 WTO 成员方选择参
11、加的协议，只是对签字国有效， 但随着世界经济全球化和市场一体化的趋势，以及我国进入世贸组织脚步的临 近，在不久的将来，中国开放本国的政府采购市场应是历史的必然。但是，在 我国现阶段政府采购工作仍属全新领域，相关立法起步较晚，政策法规尚不健 全，与 WT采购协议的要求相比仍存在较大的差距。主要表现在： 1、法律保障方面 我国推行政府采购制度工作起步较晚，近两年全国各地都在陆续试点推行，但 到目前为止，许多省、市、自治区虽然根据自己的实际情况，制定了相应的办 法和措施，但我国还未制定出政府采购法或完整的政府采购制度管理条 例，尚未形成统一的政府采购体系。而各地在政府采购实际操作时存在较大的 随意性
12、和不规范性，有些问题无法可依，无章可循，只有靠一些规范性及领导 的支持运作，缺乏法律的保障。 2、政府采购最低限额的规定方面 政府采购协议规定各缔约方的中央政府机构采购合同的限额为 13 万特别提 款权，而地方政府机构和政府下属机构由各缔约方自行规定。依据国际惯 例，地方政府的采购合同起始限额均高于中央政府采购合同的起始限额。我国 目前尚无统一的采购限额规定，而各地实际操作的限额一般都较低，如上海市 2000 年政府采购目录规定：单项采购金额超过 5 万元或以一级预算单位汇 兑统计年批量采购超过 100 万元的货物；合同金额超过 100 万元的土建、安 装、装饰、市政道路等各类工程；单项金额超
13、过 50 万元的服务。这意味着一旦 我国加入 WT采购协议，上述所列超过 5 万元、50 万元、100 万元的 政府采购市场都将对其他缔约方开放，这样的规定对保护本国企业而言显然是 很不利的，也与国际上通常做法相。 3、 政府采购机构的确认方面 目前，各地政府采购大多数由地方政府协调有关部门参加组成政府采购委员 会，在财政部门设立政府采购中心。这两个机构在实践中既可以审查采购主体 资格，又可以在供货合同由采购单位和供应商商定的情况下，以监督方身份承 担见证职责。这实际上就等于承负可能出现的经济纠纷的责任，因而这两个机 构实质上既是政府采购组织者，又是政府采购管理者，在市场经济中既扮演采 购员，
14、又兼裁判员，这种身份上的双重性，必然导致职责上的混淆。因此，这 样的组织形式在法律和行政体制方面如何定位、职责如何衡量，都是需进一步 解决的问题。 4、 预算管理形式方面 目前，全国各省、市的政府采购工作大多是经地方政府批准，由财政部门组建 采购中心进行日常操作。采购中心一般为全额拨款的事业单位，但也有部门地 区确定为自收自支的（或定额补助）事业单位，还有的地方采取在财政局相关 处室基础上“两块牌子，一套人马”的安排，而机构组织形式和经费来源的不 同，必然在相关程度上决定着政府采购中心在工作中“扮演角色”的不同，以 及介入程度的深浅，这种经费上的自助自支方式可能使采购中心因关注自身利 益而不能
15、保持公平、公正地安排采购活动。 5、 采购方式方面 我国投标招标法规定的招标方式包括公开招标和邀请招标，而 WT 采购协议规定的招标方式包括公开招标采购、选择性招标采购、限制性招标 采购和谈判式招标采购四种。从范围上看，我国招标方式更为狭小，选择余地 小，对开放后的中国市场不利。 6、 质疑程序方面 我国大部分地方立法只规定了一旦发生纠纷可以向政府采购管理办公室投诉， 但没有规定投诉的程序，投诉的期限、质疑受理机构及采购过程中断等问题也 未作明确规定。 三、 创新我国政府采购制度的基本构想 （一）、建立政府采购制度的目标原则 实行政府采购的根本目标就是要节约财政支出，实现货币价值的最大化，同
16、时，促进资源的优化配置。为此，政府采购制度必须遵循以下总原则： 1、公开、公平、公正原则。其基本要求是：政府采购过程必须向社会公开，不 得对供应商采取歧视政策和地区封锁，采购人与供应人在采购过程中处于平等 地位，必须严格依照法律规定程序进行采购。 2、效益原则。政府采购的客观效果是节省政府开支，在从事采购活动中讲求经 济和社会效益，要求政府采购应当竞争的方式，通过竞争使财政性资金的使用 效益最大化。 3、维护社会公众利益原则。财政性资金属公共资财，其使用必须符合社会公众 的利益。首先，财政性资金在使用方向上要把社会公众的利益放在首位，要加 大对公众事业的投入；其次，政府在采购日常用品时应当有利于增进公共福 利，注意社会效益。 4、适应市场经济发展需要原则。建立政府采购制度是强化财政智能、加强财政 宏观调控的需要。建立社会主义市场经济体制，需要建立健全相应的宏观调控 体系，财政作为一种重要的财政手段也要实现面向市场的转变，并不段健全和 完善。而建立政府采购制度是健全规范财政支出政策的中心内容，尤其是我国 财权分散、财政智
