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1、1,第四章 争议的解决和法律责任 第五章 附 则 第一章 总则 第一条 为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层 经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地 承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳 定，根据宪法，制定本法。 【释义】 本条是对农村土地承包法的立法目的和立法根据 的规定。 家庭承包经营是我国农民的一个伟大创举。农村实行家庭承 包经营，改变了人民公社的生产经营方式和计划经济模式，初步 构筑了适应我国市场经济要求的农村新经济体制框架。以家庭承 包经营为基础、统分结合的双层经营体制成为我国农村的基本经 济制度。家庭承包经营是在坚持土地等生产资料集
2、体所有的前提 下，把土地使用权承包给农户，确立了家庭经营的主体地位，赋 予了农民充分的生产经营自主权。家庭承包经营和集体统一经营 是相互依存的统一整体，家庭承包经营是我国农村集体经济组织 内部的一个经营层次，是农村集体经土地转让济的一种有效经营 方式。农民通过承包本集体的农村土地，得到的是对农村土地的 使用权，也就是我们现在所称的土地承包经营权。农民的土地承,2,包经营权集中体现在农民对所承包的土地有了经营自主权、收益 权和土地承包经营权流转的权利。农民可以根据市场的供求关 系，自主地组织生产，打破了过去那种高度集中的计划经营方式 农民在依法纳税和交纳承包费之后，其他收益都归自己所有，由 自己
3、自由支配，打破了过去那种“大锅饭”式的分配方式。多劳多 产能够多得，农民得到了实惠，激发了农民生产的积极性，解放 和发展了农村生产力，带来农村经济和社会发展的巨大变化。实 行家庭承包经营制度以来，粮食和其他农产品大幅增长，由长期 短缺到总量大体平衡，丰年有余，基本解决了全国人民吃饭问题 农民生活水平显著提高，全国农村总体上进入了由温饱向小康迈 进的阶段；农民的思想观念发生深刻变化，农村精神文明和民主 法制建设明显的进步。我国农村实行家庭承包经营二十多年来取 得的巨大成就证明，家庭承包经营是解放农村生产力发展农村经 济的有效方式。 稳定家庭承包经营，核心是稳定家庭承包关系，赋予农民长 期而有保障
4、的土地使用权。只有农民的积极性调动起来了，整个 农村的生产力才能活跃起来，只有农民富裕了，集体经济才能得 到发展。所以，家庭承包经营是土地转让农村经营体制改革的源 泉和动力，是农村经营体制的基础。同时，集体统一经营对促进 家庭承包经营和农业生产是必不可少的，一些农田水利和其他公,共设施的建设，一些产前、产中、产后等生产、流通环节的服务,3,这是一家一户难以办到的，需要依靠集体统一经营才能做得更 好。集体统一经营主要是增强生产服务、协调管理、资产积累等 功能，其中最重要的是增强对农户的服务功能。农村集体经济组 织可以配合国家实施的科教兴农战略，抓好农业先进实用技术的 推广和普及，为农户提供生产、
5、技术、信息等服务；组织本集体 经济组织的农业基础设施的建设和集体资源的开发；发展各种形 式的专业服务组织，将生产、加工、流通等环节紧密地联系起 来，从某些生产环节的服务发展到生产全过程的服务。使农村集 体组织的综合服务与国家和社会的专业服务密切结合，构成农 业服务化体系。通过服务体系联结千家万户，使农户分散的小规 模经营与市场紧密地联系起来，促进我国农业向商品化、专业化、 现代化发展。这种以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营 体制符合我国农村和农业生产自身的特土地转让点，符合生产关 系要适应生产力发展要求的客观规律，具有广泛的适应性和旺盛 的生命力。 稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结
6、合的双层经营体 制，关系到农村经济的持续稳定发展。只有农村经济繁荣发展了 才能形成对城市的有效供应，只有农民富裕了，工业产品才有更 加旺盛的销售市场，因此，它还关系着国民经济发展的全局。江 泽民同志指出，没有农村改革的成功和农村经济的繁荣，我们国,家就不可能出现今天这样生机勃勃的局面。如果农业没有更大地,4,发展，农村经济不能登上新的台阶，我国现代化建设的发展目标 就不可能顺利实现。可见稳定和完善以家庭承包经营为基础、统 分结合的双层经营体制是何等的重要。 强调农村长期实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层 经营体制，并不是说它已经尽善尽美了，土地转让应当看到，在 实践中还存在一些问题有待进
7、一步完善。例如，在第二轮农村土 地承包中，有些地方没有把承包期再延长 30 年；有的发包方以 各种名义随意调整承包地；还有个别地方收回或部分收回承包地 等等，这些问题需要加以纠正。另外，对承包经营权的保护以及 流转方式等需要进一步完善。在统分结合的双层经营体制中的集 体经济组织在如何发挥其统一经营的功能上，特别是在增强其服 务功能上，还需要进一步摸索和总结经验。只有不断地完善以家 庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，才能为农村这一 基本经济制度注入新的活力，才能保持其长期稳定。 1993 年，国家将“农村集体经济组织实行以家庭承包经营为 基础、统分结合的双层经营体制”写进宪法，将其作为我
8、国农村 的一项基本经济制度固定下来。党的十五届三中全会通过的中 共中央关于加强农业和农村工作若干重大问题的决定明确提 出：“要坚定不移地贯彻土地承包再延长三十年的政策，同时抓 紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律，土地转让赋予农,民长期而又有保障的土地使用权。”制定农村土地承包法的目的 5,就是具体落实宪法，保障我国农村以家庭承包为基础、统分结合 的双层经营体制的长久稳定，赋予农民长期而有保障的土地使用 权，依法维护农村土地承包当事人双方的合法权益，以促进农业、 农村经济发展和农村社会稳定。 第二条 本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依 法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他
9、依法用于农业的 土地。 【释义】 本条是对适用农村土地承包法的土地范围的规定。 农村土地承包法所规定的土地与我们平时所说农民集体所 有的土地不是一个概念，也可以说不是一个范围。一般所说的农 民集体所有的土地是指所有权归集体的全部土地，其中主要有农 业用地、农村建设用地等。农村土地承包法规定的农村土地，既 包括农民集体所有的农业用地，也包括国家所有依法归农民集体 使用的农业用地。用于农业的土地，主要有耕地、林地和草地， 还有一些其他用于农业的土地，如养殖水面等。养殖水面主要是 指用于养殖水产品的水面，养殖水面属于农村土地不可分割的一 部分，也是用于农业生产的，所以也包括在本条所称的农村土地 的范
10、围之中。此外，还有荒山、荒丘、荒沟、荒滩等“四荒地”, “四 荒地”依法是要用于农业的，也属于本条所称的农村土地。上述 这些用于农业的土地中数量最多，涉及面最广和每一个农民利益,最密切的是耕地、林地和草地，这些农村土地，多采用人人有份,6,的家庭承包方式，集体经济组织成员都有承包的权利，因此，本 法把它突出出来表述。其他农村土地如“四荒地”、养殖水面等包 含在本条规定的“其他用于农业的土地”之中。总地来说，凡是由 农民集体所有或者使用，用于农业生产，又适合承包的土地和水 面，都属于本法所称的农村土地，都要适用本法的规定。 第三条 国家实行农村土地承包经营制度。 农村土地承包采取农村集体经济组织
11、内部的家庭承包方式， 不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地， 可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。 【释义】 本条规定的是国家实行农村土地转让土地承包经 营制度和承包的方式。 农村土地承包经营制度，赋予了农民自主经营权，极大地调 动了他们的生产积极性，解放了农村劳动生产力，促进了农业、 农村经济和国民经济的发展，是一项建设有中国特色社会主义农 业的经营制度，必须长期坚持。 实行农村土地承包经营制度，符合生产关系要适应生产力发 展要求的规律，使农户获得充分的经营自主权，能够极大地调动 农民的生产积极性，解放和发展农村生产力。我国农村改革有其 客观必然性。在 70 年代末期，
12、农村改革从实行家庭联产承包责 任制开始。当时，经过“文化大革命”的，国民经济到了,崩溃的边缘，农村问题尤为突出，解决农民吃饭问题是当时最紧,7,迫的问题，而土地承包经营又是解决这一问题最便捷、最有效的 途径。一些地方的农民首先自发地搞起了包产到户、包干到户， 并逐步扩展开来。党的十一届三中全会确立了“解放思想，实事 求是”的思想路线，强调以经济建设为中心，为农村改革提供了 理论根据，创造了政治环境。1980 年，中央召开会议，就家庭 联产承包问题印发会议纪要，明确提出贫困地区可以搞包产到 户，并强调“生产过程的各项作业，生产队宜统则统，宜分则分” 从此，包产到户的生产经营方式在全国开展起来。
13、家庭承包经营是在农村土地集体所有保持不变的前提下，由 村委会或者农村集体经济组织将土地使用权发包给农户，这种在 原所有制不变基础上的变革，对社会振荡小，方便宜行。到 1983 年底，全国 99%以上的生产队实行家庭联产承包责任制。1993 年，国家决定在农户原有的承包期到期后可再延长 30 年，在承 包期内，农户对土地的经营使用权可以在不改变使用方向的前提 下实行自愿、有偿转让。这种承包经营方式一直稳定至今，使农 村经济和社会发展产生了历史性的巨变，粮食和其他农产品大幅 增长，由长期短缺到总量大体平衡、丰年有余，基本上解决了全 国人民吃饭问题，农民生活水平显著提高，全国农村总体上进入 由温饱向
14、小康迈进的阶段。 农村土地承包经营之所以产生如此伟大的成就，一是农村土,地承包经营给了农民充分的生产经营自主权。实行家庭承包经,8,营，突破了计划经济的束缚，种什么、怎么种、种多少，都由农 民自己决定，农户可以因地制宜安排生产，根据市场的需求组织 安排生产；二是打破了收益分配上的“大锅饭”，使农民的利益和 劳动成果直接挂钩，使农民得到了可以看得见的物质利益；三是 家庭承包经营适合我国农业生产的特点。我国农业最显著的特点 是人多地少，我国农民人均可耕地才一亩左右，这就要求生产者 精心照料农业生产的全过程。农民承包土地后，生产责任感大大 增强，他们精耕细作、科学种田，努力提高劳动生产率。归根结 底
15、，家庭承包经营这种生产关系，使农户获得充分的经营自主权 得到了实惠；能够极大地调动农民的积极性，解放和发展农村生 产力；农村土地承包经营方式这种生产关系适应我国农村生产力 发展的要求。 农村土地承包经营方式既适应传统农业，也适应农业现代化 发展的要求，在统分结合的经济体制下，农村土地承包经营可以 容纳不同的生产发展水平，在现阶段乃至今后，仍具有旺盛的生 命力。家庭承包经营赋予了农民生产经营自主权，确立了农户自 主经营、自负盈亏的市场主体地位，他们自觉地顺应市场需求， 调整产品结构，渴求农业科技，实行科学种田，努力提高劳动生 产率，以获得最大的经济效益。农村土地承包经营中以家庭承包 经营为主。家
16、庭承包经营虽然是一种传统的农业经营方式，但是,它没有过时，即使在发达国家，占主导地位的农业经营方式也是,9,家庭农场。家庭经营并不排斥现代化。我国的家庭承包经营虽然 规模小，但在统分结合的双层经营体制下，农村集体经济组织可 以发挥它的优势，在管好集体资产的同时，协调好利益关系，组 织好生产服务和集体资源开发，能够解决一家一户难以办到的事 情，推动我国农业向专业化、商品化、现代化发展。 农民有了生产经营自主权，不仅极大地调动了他们种粮种棉 的积极性，而且使他们从当地的实际和市场的需求出发，一方面 调整生产结构，种植适销对路的其他经济作物，饲养优质的家禽 家畜，开发新的产品，有效地促进了农村多种经营的发展。过去 我们长期提出的“农林牧副渔”全面发展的农业目标，在实行农村 土地承包经营后才得到更好的实现。另一方面，农民有了积累， 也有了择业的自由，一些农民跳出了土地和农业的局限，办起了 乡镇企业，在国家的大力支持和引导下，乡镇企业通过改制、引 进资金和先进技术，得到快速的发展，已成为国民经济的一支重 要力量。企业的发展推动了小城镇的建设，进而促进了农村第三 产业的发展，大批农村富
