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1、我国最低生活保障制度,弗雷德里克和亚历让德罗在国际社会科学杂志上发表的国家的新角色一文中提出了一个论点：“帮助穷人的办法取决于国内资源有多少可供使用，也取决于是否存在相应的政治意志把资源用于缓解贫困问题。”这一论断也许正是中国最低生活保障制度十多年来由“城市”扩展到“农村”的发展历程的绝妙写照。,中国城乡低保制度的发展，从1993年6月上海市首创“城市居民最低生活保障线制度”算起，已经有17年的历史了。17年来，作为一项普遍的、有效的社会政策，城乡低保制度对保护中国的贫弱群体与构建和谐社会发挥了巨大的作用。,一城乡最低生活保障制度的历史演进,所谓“最低生活保障（简称低保）制度”即“根据维持最起
2、码的生活水平的消费需求设立一个最低生活保障标准，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障标准而生活发生困难时，都有权利得到政府按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。”,城市居民最低生活保障制度的历史演进,20世纪90年代，在国际上，由于经济全球化和亚洲金融风暴的影响，在国内，由于向以市场经济为取向的经济体制急剧转轨和企业改革逐步深化，在中国城市社会中引发了诸多经济、社会矛盾。加上中国的社会保障安全网本身的脆弱和不足，在短短几年中，就在城市中迅速形成了以失业人员、下岗职工、停产半停产企业的职工和一部分被拖欠养老金的退休人员以及他们的赡养人口为主体的城市贫困群体。,为了应对严重的城市贫
3、困问题，1993年6月1日，上海市政府宣布，建立“城市居民最低生活保障线制度”。上海市的低保制度规定，凡城市居民，家庭人均收入低于市府规定的最低生活保障线（当时的标准是月人均120元），都有权向政府有关部门申请社会救助。,16年来，城市低保制度经历了两大发展阶段，即19931999年的“创立和推广阶段”和1999年至今的“提高和完善阶段”。,在第一阶段，用了7年的时间，城市低保制度完成了由点及面，在全国普遍建立的历史使命： 最初，城市低保制度的创立表现为一些城市的地方政府与时俱进的政策创意和自发的行政行为，继上海之后，又有大连、青岛、烟台、福州、厦门和广州等东部沿海城市加入了有个性地创建制度的
4、行列； 1 995年，这项制度为中央政府的相应的职能部门民政部所认可，并下决心在全国组织推广；,1997年，这项制度再次上升为国务院的一项重要决策，发出了国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知，要求在本世纪末，全国所有的城市和县治所在的镇都要建立这项制度； 到1999年建国50周年前夕，民政部宣布：全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起城市居民最低生活保障制度。 1999年出台的城市居民最低生活保障条例，标志着这项制度已经成为中华人民共和国的一项正式的法律制度和长期的基本国策。,2城市低保制度的提高和完善阶段随着新世纪的到来，城市低保制度的发展进入了第二阶段
5、。在这一阶段，城市低保制度首先用了4年的时间，突破了“资金瓶颈”，从而发挥出其应有的作用。在第一阶段的创建过程中，当时的政策取向是城市低保经费主要由地方财政负担，这就造成了一个悖论：越是经济发展水平落后、地方财政困难的地方政府，面临的城市低保对象越多，分担的低保资金也就越多。在这种政策背景下，城市低保制度实际上并没有真正发挥保障城市贫弱群体最起码的生活水平的作用。当全国所有的城市和县镇都建立起这项制度时，实际上只有281万城市贫困人口得到了救助。与当时学界和一些国际组织对中国城市贫困人口在15003000万的估计数相比，只占五分之一到十分之一。,2000年，国务院作出重要决策，从2001200
6、3年，中央财政负担的低保经费要连续翻番。于是，从2000年的8亿，增加到2001年的23亿，2002年的46亿，再到2003年的92亿，2004年的105亿。 加上地方财政支出后，全部低保经费从2000年的27亿，增加到2001年的42亿，2002年的109亿，再到2003年的151亿。 随之，低保制度保障的人数也大幅度增长，从2000年403万，增加到2001年的1171万，2002年的2065万，再到2003年的2247万。,此后，低保人群的规模变动不大，20032009年，仅增加了100多万。但低保经费的增长则比较快，2006年突破200亿，2007年接近300亿，2008年接近400亿
7、，2009年，则已经到了461亿。,从2003年起，完善城市低保制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助”。所谓“配套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面临的实际问题所采取的配套政策。所谓“分类救助”是指对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人等采取的特殊政策。,2003年，民政部发出了关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知； 2004年，民政部、建设部等联合颁布了城镇最低收入家庭廉租住房管理办法，民政部与教育部联合发出了关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知，民政部发出了关于做好普通高等学校困难毕业生救助工作的通知
8、。 从2004年开始，民政部积极与其他相关的政府部门进行协商，总结、推广部分省、市的经验，着手探索和建立以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系，争取为城市贫困居民解决更多的实际困难。,农村最低生活保障制度的历史演进在城市低保制度发展的同时，农村低保制度和社会救助体系也有很大的发展。实际上，最初提出“最低生活保障”这一概念，在农村更早于城市。1990年，山西省在进行建立农村社会保障体系试点时，就提出了类似的概念。但是囿于种种原因，这个政策创意当时在农村并没有能够发展成为可行的社会政策。,在20世纪70年代末，中国农村没有解
9、决温饱问题的贫困人口有2.5亿之众，差不多要占当时农村总人口的三分之一，占世界贫困人口的四分之一。经过30多年的经济开发性扶贫，中国的贫困人口大大下降。2008年，以年收入785元及以下为标准，中国的绝对贫困人口还有1479万人，以年收入1067元为标准，中国农村的低收入人口还有2841万人。,到20世纪末，中国剩余的贫困人口大约有三部分人， 一是丧失劳动能力的残疾人和老年人； 二是“一方水土养不了一方人”的地方的人； 三是生活在自然灾害频繁发生的地方的人。 这就引出了一个新的社会政策议题，可不可以用农村低保的方式来救助那些“扶贫效果不明显”的贫困人口，这个政策设想终于在2007年成为事实。,
10、在上个世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障的问题再次被提出。 1996年民政部办公厅下发的关于加快农村社会保障体系建设的意见中明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。 此后，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。 到2003年，民政部官员披露：已经有15个省份1037个县市建立起农村最低生活保障制度，低保对象为404万，约占农业人口0.4%，支出的低保资金为8亿元。,2004年中共十六届四中全会以后，确立了构建社会主义和谐社会的战略目标，农村低
11、保制度的建设摆上了当和政府的议事日程。2004年的说法是“有条件的地方，要探索建立农村最低生活保障制度”；到2005年，“探索”之前加上了“积极”二字；到2006年，干脆就说“逐步建立”了。,2007年的上，温家宝总理在政府工作报告中提出：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”而到3月7日，媒体报道，民政部领导作出承诺：“今年上半年全国完成农村低保建制”。 2007年8月，民政部副部长李立国通过新闻媒体宣告：“到今年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人”。 到 2007年年底，享受低保的农村居民已经增加到3452万人，农村低保支出达到了104亿元
12、； 2008年，农村低保对象达到4284万人，农村低保支出达到222亿元；2009年，农村低保对象达到4759万人，农村低保支出达到345亿元。,二、最低生活保障制度的现状,从某种意义上说，所有的社会政策都是“双刃剑”。如今在讨论低保制度的现状时，我们可以清醒地从这项制度的优点和缺陷两个方面来进行分析与评估。,1、最低生活保障制度的优点。最低生活保障制度的优点是：能够保证将有限的资金用到“最需要的人”身上。低保制度的这个优点几乎是与生俱来的。 在整个社会保障体制中，社会救助的立足之本，就是其与众不同的“须经家庭经济调查”的特点。这项制度设计了一整套相关的行政程序对申请者进行资格审查，直到确认其
13、“确有需要”，亦即确认申请者确实因为收入过低乃至不能维持其最低的生活水准，在这个前提下政府有关部门才能动用纳税人的钱来对其施救。 同时，在受助者领取救助金的整个过程中，政府有关部门会对其进行持续的追踪调查。一旦其收入超过救助标准，救助即告一段落。正因为有了这样严格的行政审查制度，纳税人的钱不被滥用才有了保证，从而也确保了在反贫困方面财政支出的效益最大化。,低保对象真正从政府那里得到的救助金，并不是以低保标准表现出来的现金金额，而是以低保标准减去家庭人均收入后得到的“差额”，再乘以家庭成员的人数。所以，这个“差额”或“补差”是至关重要的。,近年来，各地都在为增加低保对象的补差，亦即实际得到的低保
14、金而努力。2003年，每个低保对象平均每月得到的补差为58元；2004年上升为65元；2005年上半年再度上升为70元。低保对象从政府那里得到的救助金其实是很低的。 那么，如此之低的救助水平为什么能够起到安定社会的作用呢？制度经济学认为，一个“好”的制度应该是可预期的。低保对象中，70%以上是失业人员。失业使他们几十年间形成的生活方式和生产方式都发生了巨变，其中影响最大的就是“不稳定”。低保制度使他们重新有了一笔月月可领取的“稳定收入”，虽然很少，但是买下一个月果腹的粮食还是够了，这样，贫困家庭就不会“心慌”。所以，低保制度所起到的作用，在社会心理方面比在物质方面更大。,案例 1、若没低保，家
15、早散了 “如果没有低保金，我们家的日子肯定是没法过的。”说这话的人今年80岁，名叫张友渔，家住杭州十五奎巷城隍牌楼巷。 记者走进他家时，第一感觉就是简陋。一居室的家，仍然是房子交付时的毛坯房主卧室里，除了两张床，几乎没什么像样的家具。张友渔说，他今年80岁，67岁时和现在的老伴结了婚。老伴是个残疾人。如今，12岁的儿子还在上小学五年级。“早年，我在河坊街那边开个小面摊，每个月多少还有点收入。”张友渔说，后来，因为拆迁，他的面摊没了，生活来源也一下子断了。残疾的妻子靠每月500块钱生活补助过日子。那点钱只勉强够她自己的医疗费，张友渔自己年纪也大了，继续找工作很困难。两个没有生活来源的人，还要拉扯
16、一个孩子，日子过得可想而知。所以，当张友渔的条件符合特困家庭条件后，十五奎巷社区马上给他家办理了低保补助手续。,“一开始，我们每个月能领到200多块钱。现在，低保金提高到了375元了。”张友渔笑着告诉记者，现在，他们家加上老婆的那500块钱补助，算下来，一个月家里有近900元的生活费。“如果没有政府和社会的帮助，我们这个家，早就散了。”张友渔说，社区每次上门慰问他们家时，都会送来米、油等生活用品，冬天送棉被，夏天，还给他们家送了一台电风扇。张友渔说，现在住的房子，也是政府提供的公房，每月只要缴纳35元房租费，还有有线电视费，也是免费的。另外，他们家还享受着居家养老的标准，每周有人免费帮他们做家政，为他们洗衣服、搞卫生。“政府和社会这样关心我们，可我和老婆都老了，唯有希望孩子能争气，把书读好，将来去帮助社会上其他需要帮助的人。”,2、 孤儿低保金，圆了大学梦 丁丁出生于1983年，刚出生不久，就被父母遗弃在青年路社区，后来被一对好心的夫妇收养。 虽然少了亲生父母的亲情，但养父母的疼爱与呵护
