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1、安全生产管理安全生产 行政处罚概述 安全生产管理安全生产 行政处罚概述 是国家行政管理秩序, 社会危害程度较犯罪低, 行政处罚的严厉 程度也较刑罚低,而且在设定和实施上有分层次和分部门的多样性特 征。正确区别违法与犯罪行政处罚与刑罚,对于禁止以罚代刑,维护 国家公共利益有重要意义。 二、安全生产行政执法的种类 安全生产行政处罚只是安全生产行政执法活动的一种具体行政 行为,并不是涵盖所有的执法行为。除依法实施行政处罚外,安全生 产监督管理部门日常执法过程中还主要行使行政许可、行政强制、行 政确认、行政裁决、行政检查以及法律、法规和规章等规定的其他行 政职权。实际工作中我们要区分以下不同的行政执法
2、行为: 1、行政许可。是行政机关根据相对人的申请,以书面证照或者 其他方式允许相对人从事某种行为,确认某种权利,授予某种资格和 能力的行为。如各级安全生产监督管理部门在各自的职权范围内,依 法行使危险化学品、非煤矿山、安全评价、培训机构等的资质审批工 作。 2、行政强制。是行政执法机关为实现行政目的,对管理相对人 的财产、人身自由等给予强制采取的措施。依据中华人民共和国安 全生产法第五十六条第(三) 、 (四)项的规定,安全生产监督管理 部门在安全生产执法中可以采取的强制措施主要包括查封、扣押、责 令立即排除事故隐患、责令暂时停产停业或停止使用等。 3、行政确认。是行政机关依法对管理相对人的法
3、律地位、法律 关系或者有关法律事实进行甄别、给予确定、认定、证明(或否定) 并给予宣告的具体行政行为。 如对生产安全事故原因、 责任的确认等。 4、行政检查。是行政主体基于行政职权依法对公民、法人或者 其他组织(相对人)是否遵守法律、法规及规章等的情况进行了解的 行为。如安全生产现场检查。 第二节安全生产行政处罚的原则 安全生产行政处罚的原则是指对安全生产行政处罚的设定、实施和 适用具有普遍指导意义的原则。 一、处罚法定原则 处罚法定原则是行政合法性原则(或依法行政)在行政处罚中的具体 体现和要求,指行政处罚必须严格依据法律规定进行。该原则包括 3 个方面的基本要求:一是法无明文规定不处罚,即
4、行政处罚必须依据 法律、法规或者规章的规定;二是实施处罚者必须是具有特定行政处 罚权的行政主体,并且在法定职权范围内实施行政处罚;三是行政主 体必须依照法定程序实施行政处罚,违反法定程序的行政处罚无效。 中华人民共和国行政处罚法第三条规定:“公民、法人或者其他 组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法 律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。没 有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。 ”就体现了这一 原则。 二、处罚公正及公开原则 处罚公正原则要求实施行政处罚必须以事实为依据, 与违法行为 的事实、性质、情节以及社会危害程度相当,即要求行政相对人的
5、违 法行为与所受行政处罚具有对应性。公开原则要求实施行政处罚的依 据、内容与过程公开,主要体现在两方面:(1)依据公开。即凡是 涉及对违法行为给予行政处罚的规定必须公布,未经公布的,一律不 得作为行政处罚的依据。 (2)内部公开。有利于当事人充分行使陈述 和申辩的权利,防止违法、不当的行政处罚侵害自己的合法权益。 (3)过程公开。行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事 人做出行政处罚决定的事实、 理由、 依据以及当事人依法享有的权利。 对当事人申请并符合法定条件的行政处罚案件也必须公开举行听政。 中华人民共和国行政处罚法第四条规定:“行政处罚遵循公正、 公开的原则。设定和实施行政处罚必须
6、以事实为依据,与违法行为的 事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚 的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。 ”因此保 证行政处罚的正确。就必须贯彻公正、公开的原则。 三、保障权利原则 保障权利原则指在行政处罚中要充分保障行政相对人的合法权 益,主要体现在行政相对人在行政处罚过程中,享有陈述、申辩、听 政权利;对行政处罚决定不服的,有申请复议、提起诉讼的权利,因 行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有依法申请赔偿的权利。这 些权利是法律赋予相对人的,行政主体实施处罚时不能随意加以剥夺 或限制。 中华人民共和国行政处罚法第六条、第七条体现了保障 公民、法人或者其
7、他组织权利的原则。 四、处罚与教育相结合原则 处罚与教育相结合原则具体是指行政主体在实施行政处罚时, 要 注意说服教育,纠正违法,实现制裁与教育双重功能。根据这一原则, 实施行政处罚时, 对有关相对人主动消除或者减轻违法行为危害后果、 配合行政机关查处违法行为有立功表现等情形的,应从轻或者减轻处 罚;对违法行为情节轻微并能及时纠正,没有造成危害后果的,可以 免于处罚。 中华人民共和国行政处罚法第五条“实施行政处罚, 纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其 他组织自觉守法”的规定,体现了这一原则。 五、一事不在罚 一事不再罚原则指针对行政相对人的同一违法行为, 不能给予多
8、次的处罚。他解决的是行政实践中多头处罚与重复处罚问题。 中华 人民共和国行政处罚法第二十四条从法制要求和实际出发,对一事 不再罚原则的适用范围做了必要的限制,具体规定为:“对当事人的 同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。 ”即行为人的一 个行为同时违反了两个以上法律、法规的规定,可以给予两次以上的 处罚,但如果给予的处罚种类是罚款,则只能罚一次。对同一违法行 为法律规定应给予罚款处罚和其他种类处罚的,可以给予吊销营业执 照或许可证,也可以是责令停产停业等。此外,如果行为人的一个行 为违反一个法律、法规的规定,该法律、法规规定处罚机关可以并处 两种处罚的,这种并处不违背一事不再罚原则。
9、 第三节安全生产行政处罚的设定与种类 一、行政处罚的设定 行政处罚的设定,是指国家机关在法律中规定行政处罚的活动, 其实质就是处罚设定的权限的划分。根据中华人民共和国行政处罚 法的规定,行政处罚的设定权可以分为以下 4 个层次: (一)法律的设定权 全国人大及其常委会制定的法律可以创设各种行政处罚, 且对限 制人身自由的行政处罚的创设拥有专属权。因为人身自由权是公民的 一项最基本的权利,限制人身自由只能由法律进行创设,其他任何形 式的规范性文件都不得加以设定。 (二)行政法规的设定权 行政法规可以创设除限制人身自由以外的各种行政处罚。 法律对 违法行为已经做出行政处罚规定,行政法规需要做出具体
10、规定的,必 须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类为和幅度的范围内规定。 (三)地方性法规设定权 地方性法规可以创设除限制人身自由、 吊销企业营业执照以外的 行政处罚;法律、行政法规对违法行为已经做出行政处罚规定,地方 性法规需要做出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政 处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。 (四)规章的设定权 国务院部门规章可以在法律、 行政法规规定的给予行政处罚的行 为、种类和幅度的范围内做出具体规定。尚未制定法律、行政法规的, 部门规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数额罚 款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。 地方政府规章可以在法律、 行政法规
11、规定的给予行政处罚的行为、 种类和幅度的范围内做出具体规定。尚未制定法律、行政法规的,地 方政府规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数额 罚款的行政处罚。罚款的限额由省级人大常委会规定。 根据国务院关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法 的通 知 (国发199613 号)的规定,国务院各部门制定的规章对非经营 活动中的违法行为设定罚款不得超过 1000 元;对经营活动中的违法 行为,有违法所得的,设定罚款不得超过违法所得的 3 倍,但是最高 不得超过 30000 元,没有违法所得的,设定罚款不得超过 10000 元; 超过上述限额的, 应当报国务院批准。 地方政府规章设定罚款的限额
12、, 由省、自治区、直辖市人大常委会规定,可以不受上述规定的限制。 吉林省人大常委会对政府制定规章设定罚款的限额也做了规定。 (1996 年 9 月 26 日省人大常委会第二十六次会议通过,自 1996 年 10 月 1 日执行) 一是对非经营活动中违反行政管理秩序的行为,罚款 不得超过 1000 元;二是对经营活动中违反行政管理秩序的行为,有 违法所得的,罚款不得超过 30000 元,没有违法所得的,罚款不得超 过 10000 元;三是政府制定规章时,应当在上述限额内,根据罚款相 当的原则,对违反行政管理秩序的行为,设定不同幅度的罚款。 除上述法律、法规、规章以外,其他规范性文件都不得对行政处
13、 罚加以创设。 二、安全生产行政处罚的种类及其适用应注意的问题 (一)安全生产行政处罚的种类 依据现行有效的安全生产法律法规等实体法规定, 安全生产监督 管理部门可以适用的行政处罚种类主要有以下几种: 1、警告 警告是行政机关对违法行为人给予的一种警示和告戒, 主要通过 对违法行为人精神上施加影响,告戒违法行为人,防止其继续或重新 违法。警告一般适用于违法情节轻微或者未造成实际危害后果的违法 行为。违法事实清楚并有法定依据的,执法人员可以适用简易程序当 场作出警告的行政处罚。 2、罚款 罚款是指行政机关强制违法行为人在一定期限内缴纳一定数量 金钱的处罚。它通过剥夺公民、法人或者其他组织的财产所
14、有权,对 违法行为人给予制裁。从较轻的违法行为到较重的违法行为,都可以 给予罚款的处罚,因此在行政管理活动中运用得较为广泛。 3、没收违法所得和非法财物 没收违法所得和非法财物是指行政主体依据有关法律法规的规 定,将违法者因实施违法行为所获得的财物或者非法财物强制性无偿 收归国有的一种处罚措施。非法财产主要是指用于违法活动的财产。 并非所有违反行政法律法规规范的案件都可以实施这种处罚,只有对 那些为谋取非法利益而违反法律、法规的行为人,才可以实行这种处 罚。没收违法所得实质上具有追缴的性质,使违法者不因违法行为而 获利。在有关法则中,一般表述为先没收违法所得,可再并处罚款。 没收违法所得,是安
15、全生产违法行为行政处罚一个常见的种类。 安全生产违法行为的违法所得,可以分为生产性违法所得和经营性违 法所得。适用没收违法所得的行政处罚时,经常面临如何确定违法所 得的难题。其困难主要在于两个方面:一是如何计算实际所得额;二 是确定违法所得时是否扣除成本和税费。一般而言,违法所得的计算 和确定,应当根据违法行为的种类和相关法律规定的精神,具体案件 具体分析,很难得出一个统一的方法。例如,确定未经批准擅自经营 危险化学品的违法所得时,应当扣除其直接成本和已缴纳的税费。 4、责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设 责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设是行政机关依 法要求从事违法经营活
16、动的公民、法人或者其他组织停止生产、经营 活动的处罚形式。虽然没有直接剥夺违法行为人的财产,但是他限制 了违法行为人进行生产、经营活动的能力,从而使违法行为人(暂时) 丧失了获得物质利益的机会和条件。 5、暂扣或者吊销许可证,暂扣或者吊销执照 这是行政机关依法剥夺违法者原有的资质或者资格的处罚。 许可 证或者执照直接关系行为人比较重要的人身权和财产权,暂扣或者吊 销其有关证照,是对其从事某种活动权利、资格的限制和剥夺,属于 比较严厉的行政处罚。 6、法律及行政法规规定的其他行政处罚 这是一个“兜底” 性的规定,即全国人大及其常委会和国务院在 特殊情况下可以以法律、行政法规形式在上述处罚之外,规定其他种 类的行政处罚。但除法律和行政法规外,其他层级的规范(如地方性 法规和政府规章)都不能突破上述处罚种类的规定。 (二)行政处罚种类适用应注意的问题 1、关闭的适用 予以关闭的行政处罚是一种剥夺生产经营单位生产经营资格的 行政处罚,也是一种对生产经营单位最严厉的处罚。它不仅涉及生产 经营单位的生死存亡,也涉及职工群众的生产经营单位所在地的经济 建设乃至社会的稳定,影响重大。