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1、,第二部分 公共管理主体的定位与职能,公共管理主体的定位与职能,提纲 一、公共部门 二、公共管理主体的多元化 三、公共组织 四、政府 五、社会自治组织 六、事业单位 七、公共管理者的角色与职能 八、公共组织中的领导,一、公共部门,公共部门 传统上，在实行混合经济的国家，人们习惯于将整个社会分为两大部门：公共部门和私人部门或者政府与市场部门。其中公共部门与私人部门的核心差别在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关。虽然公共部门和私人部门通常被人们看作是分离的，但不能将它们视为相互排斥的领域的划分。事实上，任何一个经济和社会，都是公共部门和私人部门的有机结合，二者之间也是
2、相互依赖的 公共部门的定义 一种提供服务和产品的部门，其所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定，在民主社会，是由公民的代表来决定的（席克斯） 公共部门的性质 公共部门是公共，政治决策的结果，而不是市场运作的结果，公共部门拥有一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性,一、公共部门,公共部门与私人部门 区别： 一，经营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生的； 二，政府被赋有一定强制力，这种权利是私人机构所没有的。简单说，其核心差异在于是否拥有合法的强制力,一、公共部门,公共部门与私人部门 联系： 两者间充满了互动，现
3、代经济和社会的发展正是两者相互作用的产物。 任何一个社会和经济，都是公共部门和私人部门的有机组合，两者之间也是相互依赖的。 私人部门依赖政府部门提供基础结构和法律，政府依赖私人部门提供产品和服务，依赖他们提供政府运作的基础结构之税赋,一、公共部门,对于一个社会为什么需要公共部门，人们可以从不同的方面予以解释和回答。 政治存在 权威分配价值的措施（机制）政治学家伊斯顿曾经分析到：任何社会最低限度的先决条件就是确立一套以权威分配价值的机制。如果没有这套机制，社会就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态。 经济存在 公共经济学家马斯格雷夫从经济学的角度揭示了各个部门存在必要性。他认为，市场机制无法单独地
4、发挥全部经济作用是需要政府的一个重要原因。 资源有效利用；竞争无效；法律保护与执行；特殊货物；市场机制（就业、物价稳定等）,一、公共部门,市场机制、市场失灵与政府干预 （看不见的手-亚当斯密-国富论、看得见的手-凯恩斯-通论） （1）市场机制有效运行的条件 市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合。市场机制通过市场供需均衡，使资源配置达到最有效率的方法。然而，完全竞争的市场机制的建立是由一系列的假设在内的，但实际上，经济运作在实际生活中是不可能完全符合市场竞争的假设，因而就有了市场失灵。 （2）市场失灵 因为市场缺陷而引起的资源配置的无效率。 市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予
5、以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。概括起来，市场失灵的表现主要有：1、公共产品的提供。2、市场经济中的垄断。3、市场经济的外部性。4、市场波动与经济的不稳定性。 5、市场经济下的收入不平等。 （3）政府干预 （1）公共产品的生产和提供；（2）对竞争的不完整性，采取有效措施，保证竞争的有效性；（3）保证市场无法发挥作用的外部经济效益的实现并有必要对外部损失成本发挥作用；（4）实现经济稳定的主要途径，是财政政策和货币政策；（5）实现收入分配的手段，全面实行税收政策和转移开支的政策,完全市场竞争的条件,大量买者和卖者：市场上有众多的生产者和消费者，任何一个生产者或消费者都不能影响
6、市场价格。由于存在着大量的生产者和消费者，与整个市场的生产量(即销售量)和购买量相比较，任何一个生产者的生产量(即销售量）和任何一个消费者的购买量所占的比例都很小，因而，他们都无能力影响市场的产量(即销售量)和价格，所以，任何生产者和消费者的单独市场行为都不会引起市场产量(即销售量)和价格的变化。 产品同质性：市场上有许多企业，每个企业在生产某种产品时不仅是同质的产品，而且在产品的质量、性能、外形、包装等等方面也是无差别的，以致于任何一个企业都无法通过自己的产品具有与他人产品的特异之处来影响价格而形成垄断，从而享受垄断利益。对于消费者来说，无论购买哪一个企业的产品都是同质无差别产品，以致于众多
7、消费者无法根据产品的差别而形成偏好，从而使生产这些产品的生产者形成一定的垄断性而影响市场价格 也就是说，只要生产同质产品，各种商品互相之间就具有完全的替代性，这很容易接近完全竞争市场。,完全市场竞争的条件,资源流动性：这意味着厂商进入或退出一个行业是完全自由和毫无困难的。任何一个生产者，既可以自由进入某个市场，也可以自由退出某个市场，即进入市场或退出市场完全由生产者自己自由决定，不受任何社会法令和其他社会力量的限制 由于无任何进出市场的社会障碍，生产者能自由进入或退出市场，因此，当某个行业市场上有净利润时，就会吸引许多新的生产者进入这个行业市场，从而引起利润的下降，以致于利润逐渐消失。而当行业
8、市场出现亏损时，许多生产者又会退出这个市场，从而又会引起行业市场利润的出现和增长。这样，在一个较长的时期内，生产者只能获得正常的利润，而不能获得垄断利益。 信息完全性：即市场上的每一个买者和卖者都掌握着与自己的经济决策有关的一切信息。这样每一个消费者和每一个厂商都可以根据自己掌握的完全的信息，做出自己的最优的经济决策，从而获得最大的经济效益。而且，由于每一个买者和卖者都知道既定的市场价格，都按照这一既定的市场价格进行交易，这也就排除了由于信息不通畅而可能导致的一个市场同时按照不同的价格进行交易的情况。所以，任何市场主体都不能通过权力、关税、补贴、配给或其他任何人为的手段来控制市场供需和市场价格
9、。,一、公共部门,公共物品的生产与供给,灯塔是公共物品吗？ 根据情况的不同，一些物品可以在公共物品与私人物品之间转换。例如，如果在一个有许多居民的镇上放焰火，焰火表演就是一种公共物品。但如果是在一个私人经营的游乐场，例如在迪斯尼世界放焰火，焰火表演就更像是私人物品，因为有人要付钱才能进公园。 另一个例子就是灯塔。经济学家早就把灯塔作为公共物品的例子。灯塔用来标出特定的地点，以便过往船只可以避开暗礁的水域。灯塔为船长提供的利益及无排他性业务竞争性，因此，每个船长都有“搭便车”的激励，即利用灯塔航行而又不为这种服务付费。由于这个“搭便车”问题，私人市场通常不能提供船长所需要的灯塔。 但是，在一些情
10、况下，灯塔也可以接近私人物品。例如，19世纪英国海岸上有一些灯塔是由私人拥有并经营的。但是，当地灯塔的所有者并不向享用这种服务的船长收费而是向附近港口的所有者收费。如果港口所有者不付费，灯塔所有者就关掉灯，而船只就会避开这个港口。 在确定一种物品是不是公共物品时，必须确定受益者的人数以及能否把这些受益者排除在使用这种物品之外。当受益者人数多，而且要排除任何一个受益者都不可能时，“搭便车”问题就出现了。如果一个灯塔市许多船长受益，它就像一种公共物品；但如果主要受益者是一个港口所有者，它就更显示一种私人物品。 （资料来源：美曼昆，经济学原理（微观经济学分册），梁小民译，224页，北京，北京大学出版
11、社，2006）,公共物品的特性？ 公共物品的生产应该属于政府，企业，还是第三部门呢？ 如何改善和提高公共物品供给水平？,一、公共部门,公共物品 是指这样一类商品：将该商品的效用扩展与他人的成本为零；无法排除他人参与共享（萨缪尔森） 是指对所有涉及的消费者都必须供应同样数量的物品（哈尔R范里安） 排他性（物品本身特性）：一种物品具有的可以阻止一个人使用该物品的特性 消费中的竞争性（受益人的特性）：一个人使用一种物品将减少其他人对该物品使用特性,一、公共部门,公共物品的生产与供给：主体？ 政府作为典型的公共部门，以公共利益为基本价值取向，运用公共权力，掌握和运用公共资源，对社会事务进行管理，为社会
12、公众提供公共物品。 企业作为典型的私人部门，遵循“经济人”原则，追求自身利益最大化，将生产的私人物品按照竞争价格卖给消费者。 第三部门，即“通过志愿提供公益”的NGO或NPO。从范围上讲是指不属于第一部门（政府）和第二部门（企业）的其他所有组织的集合。因此，主要为民政部门注册的社会团体、基金会、民办非企业单位及未注册的草根组织。同样属于公共部门范畴，它以公共利益为基本目标，以非营利性为价值取向，为社会提供公共物品，其投资主体大多也是政府。,一、公共部门,公共物品与私人物品的不同特性决定了两者不同的提供方式。 私人物品：市场机制虽然不是完美无缺的，但却是迄今为止人类所发现的解决私人物品供给最好的
13、制度安排。福利国家和计划经济的失败，改变了世界对市场经济的看法，并对市场经济的作用达到了前所未有的共识。 但市场机制在公共物品领域显得无能为力，它存在“市场失灵”。“理性经济人”从“成本-收益”角度考虑，将采用“搭便车”的方式，以最低的成本甚至没有成本享受公共物品的最大利益。长此下去，公共物品短缺现象必然出现。 “凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多留心到其中对他个人多少有些相关的事物”（亚里斯多德）这种“公用地悲剧”让政府全面参与公共物品的生产和供给有了充分理由,一、公共部门,传统公共行政视角下，政府是公共物品的唯
14、一供给者：（1）节约交易费用；（2）提供医疗卫生、教育和相关的社会服务，有助于实现收入再分配，减少经济和人力资本意义上的贫困。 公共物品领域的问题 市场失灵 政府失灵：政府管理者同样具有“理性经济人”特征，一方面导致过多的公共物品供给；另一方面导致公共物品的实际成本过高，结果是社会资源的浪费 志愿失灵：第三部门同样不能依靠自身的力量推进慈善和公益事业，表现为私人捐款不足、慈善活动的狭隘性、慈善组织的家长作风以及业余性。第三部门并不是政府或市场失灵的替代机制，二是广泛地存在于政府、市场与合约失灵的领域，以及政府与市场运行很好的地方。政府是弥补志愿失灵的有效机制，即政府负责资金动员（public
15、finance)，第三部门负责提供服务(private production) 公共部门改革的重要任务：面对三种失灵，如何改革公共物品领域存在的低效问题，改善和提高公共物品供给水平？ 公共物品的供给应根据不同类型和不同特点选择不同主体供给，并以此对不同的供给主体进行分工定位 公共物品的复杂性和多样性向单中心供给模式提出了挑战，并未公共物品多中心供给模式的发展提供了可能。公共物品的提供不再仅仅限于政府部门 政府、市场、第三部门各有优势和劣势，互相博弈，达到非均衡平衡状态,二、公共管理主体的多元化,潘基文致信奥运志愿者 北京志愿者协会被授予“联合国卓越志愿服务组织奖” 人民日报 （ 2008年8月
16、8日 03 版） 本报北京8月7日电（记者赵婀娜、李维娜）联合国秘书长潘基文致信给北京奥运会全体志愿者，北京志愿者协会被同时授予“联合国卓越志愿服务组织奖”。这是记者从今天在联合国驻华代表处举行的“为北京奥运志愿者喝彩联合国慰问激励北京奥运会、残奥会志愿者”活动上获悉的。 联合国系统驻华协调员马和励宣读了联合国秘书长潘基文写给北京奥运志愿者的信。潘基文在信中说：“在第二十九届奥运会开幕前夕，我谨对即将服务于北京2008年奥运会、残奥会的全体志愿者致以崇高的敬意和极大的鼓励。”他在信中对广大志愿者在筹办北京奥运、支援抗震救灾、支持环保教育等方面的重要作用表示充分的认可，他希望有越来越多的人能够加入到志愿者的事业当中。 联合国副秘书长、联合国环境规划署执行主任施泰纳先生高度评价了北京奥运志愿者工作，并授予北京志愿者协会“联合国卓越志愿服务组织奖”。共青团北京市委书记、北京志愿者协会会长刘剑接受该奖。 北京奥运会、残奥会年龄最大的赛会志愿者、87岁的孙芳垂老人，参与四川抗震救灾志愿服务的赛会志愿者熊述娟，北京十大志愿者获得者，北京奥运会、残奥会城市志愿者赵度，北京奥运会、残奥会赛会志愿
