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1、学 海 无 涯 当代我国城乡二元结构的现状成因及改革思路 江苏师范大学 法政学院 王健 城乡二元经济结构是指发展中国家传统部门（如农业）比重过大、现代经济 部门发展不足以及城乡差距十分明显的一种状态。这种状态既是发展中国家的经 济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的重要原因。发展中国家 的现代化进程，可以说在很大程度上是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构 的转换。 在当前,深入研究和分析我国城乡二元结构的现状及成因,提出统筹城乡经 济发展的改革思路,具有深远的战略意义。我国城乡二元结构已经成为经济体制 改革中诸多矛盾的瓶颈问题,而制度性缺陷是我国城乡二元结构存在的主要原因。 文章
2、分析了形成我国城乡二元结构的体制性因素,提出了深化改革,统筹城乡经 济发展的思路。 一、当代我国城乡二元结构的现状及危害 随着中国社会的发展和改革的深入，二元结构存在的问题正在逐渐显露出来。 一是人口的流动难以管理，人户分离现象越来越严重，二是加剧了中国社会发展 的不平衡。具体归纳起来，二元结构的危害表现如下： 第一是分散发展。由于严格的户籍限制，中国的工业化发展出现了独特的特 征，这就是 80 年代乡镇企业的兴起，导致中国工业发展的分散化。这种村村点 火式的“点”污染，不仅对中国的生态环境造成极大破坏，也不能形成集中和规 模效益，并且严重影响了中国城市化正常发展的进程。 第二是人才流失和不均
3、衡的分布。80 年代为什么乡镇企业蓬勃兴起，主要 是当时农村积攒了一批人才和底气。从此之后，农村的人才不断外流，导致乡镇 企业人力资源接济不上，创造精神和创业资源缺乏和枯竭，这也是最近几年乡镇 企业后劲不足的重要原因。城乡差别的实质，是一个国家的财富资源在城市高度,1,学 海 无 涯 集中，而财富资源不仅包括实物资产，更包括人力资源。也就是说农村的贫穷还 有知识和人才的贫穷。 第三是迟滞中国的城市化进程和农村工业化进程。由于计划经济和户籍制度 障碍，中国的农村劳动力转移比其他国家慢了许多少了许多。 第四是造成生态环境破坏。由于人为地将农村人口堵在狭小的生存空间，于 是，过度的土地承重必然导致环
4、境灾难。建国后 50 年来，沙漠化面积已近 200 万平方公里，几占国土面积的四分之一，并且仍以每年几千平方公里的面积扩展 着。 第五是文化出现断层。一边是先进的现代文化，一边是落后愚昧的传统文化 和封建文化。中国农村与城市有着千丝万缕般的联系，农村愚昧的文化和生活方 式不能不影响着中国城市。不发展农村，一味让农村落后，最后便会出现波及全 国的事情，如买卖人口，制假造假，卖淫贩黄，走私毒品，行乞行骗，封建迷信 等等。 第六是落后的封建文化对中国现代政治的迟滞作用。中国政治之所以迟迟不 能现代民主化，主要是有着庞大的农民阶层。农民是封建政治的社会基础。不减 少农民的数量，中国的现代民主化进程不会
5、加快。城乡二元化结构的存在更加固 了中国社会传统遗留下来的等级制观念和制度。 第七是迟滞了中国经济的快速发展。国家计委研究院的研究报告更将城乡二 元结构列为影响中国经济持续发展的第一因素。一边是庞大的城市工业生产过剩， 一边是贫穷的农民买不起工业产品。中国经济在人均 GDP 仅 700 美元时就出现了 生产过剩，很大程度上是农民购买力低造成的。 第八是造成国民待遇上的不平等不公平，并带来一系列社会问题。计划经济 下形成的传统经济格局和利益格局厚重而牢固，至今难以打破和改变。平等、公 平的观念淡薄，农村人低人一等，城市优越感在社会上蔓延。这些风气都在无形 中毒化着社会道德空气。,2,学 海 无
6、涯 第九是造成中国社会不能均衡发展，两极分化严重，日后必将出现社会矛盾。 只有整个国家和人民获得了充分的发展，才说明这个国家是强大的和发达的。中 国发展的最终目标是均衡发展，而不是以牺牲一批人为代价培养出少数精英。中 国今后的发展目标是缩小差距，不仅缩小城乡差距，更要缩小人的差距。 二、当代我国城乡二元结构的成因 我国城乡二元结构的形成由来已久。新中国诞生后，为发展工业，在没有外 援的情况下，工业化所需的巨额资金主要是依靠当时国民经济的主要部门农业部 门的产出来提供的。国家通过扩大工农业产品价格的“剪刀差”，从农业部门取 走了大量的建设资金。同时，还在户籍、就业、劳保福利待遇等方面把城市与农
7、村、工人与农民分离开来，进一步加剧了城乡二元经济社会格局。在工业化初期 的发展过程中，我们所采取的优先发展重工业的战略虽为在短期内建立起独立、 完整的工业体系打下了坚实的基础，但在一定程度上使轻工业和农业受到相当压。 改革开放以来，中国发生了巨大变化。我国初步建立了社会主义市场经济 体制，社会生产力和综合国力不断增强，各项社会事业全面发展，人民生活总体 上实现了由温饱到小康的历史性跨越。与此同时，我们也看到，我国城乡矛盾比 较突出，城乡发展不协调，在统筹城乡经济社会发展方面还存在着六项矛盾和问 题。 第一，农村经济发展水平落后，城乡居民收入差距仍呈扩大趋势。尽管我国 农业农村发展取得了巨大成绩
8、，但农业生产力水平偏低、经营规模普遍偏小、农 业比较效益下降、市场化程度不高、产业化不强的特征并未根本改变，同时，农 村投资增长慢，经济发展滞后，影响了农民收入的增长速度。 第二，城乡公共服务水平不均衡，农村社会事业发展滞后。与城市相比， 我国农村发展滞后，农村的社会事业尤为落后。城乡经济发展的差距大，而社会 事业发展的差距更大。特别是农村社会保障体系建设刚刚起步，无论是覆盖面还 是保障水平，都与城市存在较大差距。我国农村师资力量薄弱，教育结构单一， 教育经费严重不足，农民教育负担重，受教育的积极性不高，学生入学率、巩固 率低，辍学率高，人均受教育的年限大大低于城市居民。农村的医疗卫生条件更,
9、3,学 海 无 涯 不能与城市相比，医疗人员少，素质低，条件差，农民看病难，因病致贫、因病 返贫的问题在一些地方相当突出。农村精神文明建设投入少，农民文化生活贫乏， 民主法制观念淡薄。 第三，农业基础比较薄弱，农村基础设施建设严重不足，农村生产生活条 件落后。一些地区村镇布局不合理，垃圾处理、生态保护设施缺乏。在传统体制 中，城市的公共基础设施是由国家来提供的，而农业、农村的同类公共基础设施 要由农民自主解决，国家只给予适当补助。基于这种公共品供给政策，多年来城 市公共基础设施在国家财政强大投入支持下变得越来越好，而农村公共基础设施 在农民无力投入下变得越来越不尽人意。 第四，农民的民主权利和
10、财产权利尚未得到切实保护，侵犯农民权益问题 时有发生。由于受历史的和现实的、主观的和客观的多方面因素的影响，以往我 们在处理城乡居民关系上，存在着重市民轻农民的不平等现象。城乡居民所处的 不平等地位，都直接或间接导致过去的和现存的不平等的体制和制度。体制上的 不平等表现在农民土地权益尚未得到有效保护，农民工的权益保障还不到位等。 制度上的不平等比如户籍制度，导致了农民与市民的天生不平等，使广大农民长 期处于城市边缘状态。 第五，以工促农、以城带乡的长效机制尚未建立，相关政策和体制有待进一 步完善。我国总体上进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，但统筹城乡发展的 能力还有待于进一步提高，特别需要下
11、更大决心来调整国民收入分配结构，切实 向农村特别是中西部地区农村倾斜。在巩固、完善、强化强农惠农政策方面，还 有大量工作要做。一些涉及统筹城乡发展的深层次改革，如推进大中城市户籍制 度改革、建立覆盖城乡的统一的社会保障体系，以及形成促进农村土地依法流转 的机制等方面，也需要进一步加大改革力度。 第六，城乡民间投资失衡，农村经济发展缓慢，城乡经济发展水平差距越拉 越大。城乡经济社会发展差距不仅反映在基础设施建设方面，而且还反映在民间 投资方面，农村集体和个人投资增长也远远落后于城市。按道理，在工业化和城 市化过程中，民间资金向城市快速流动是必然的，因为城市的投资空间大、机会,4,学 海 无 涯
12、多。但是，在资金流动中，如果政府利用非市场力量，通过制度和政策的不当安 排，过度刺激民间资本向城市转移，人为造成农村投资偏枯，势必导致农村经济 社会发展落后于城市。 三、当代我国城乡二元结构的改革思路 1改革城乡二元体制，统筹城乡发展。2整国民收入分配格局，促进城乡 一体化。3加大农村基本设施的投入，大力发展农村经济。4加强农村公共服 务体系的建设。5大力鼓励和支持农民创业，以创业带动就业。可以具体的从 八个方面推动工作的开展。 一要统筹城乡规划的编制，建立城乡一体、各类规划定位清晰、功能互补、 衔接协调的规划体系、编制程序和管理体制。 二要建立城乡统一的行政管理体制，把政府有关部门社会管理和
13、公共服务的 职能由城市延伸到农村。 三要建立覆盖城乡的基础设施建设及管理体制。 四要建立城乡均等化的公共服务保障体制。 五要建立覆盖城乡居民的社会保障体系。建立农村养老、最低生活保障和更 加规范的社会救济制度。扩大城镇社会保险覆盖面，逐步实现全市统筹。把进城 务工农民和失地农民纳入城市社会保障范围，并统一发放标准。 六要建立城乡统一的户籍管理制度。 七要健全基层自治组织，推进管理有序、治安良好的和谐社区、和谐村镇建 设。 八要统筹城乡产业发展。 协调推进工业化、城镇化和农业现代化，形成城乡经济社会发展一体化新格 局，是中央的重大决策部署，也是县域经济社会发展的方向。,5,学 海 无 涯 规划上
14、融合，构筑城乡发展一体化蓝图。按照 “三位一体、融合发展”的 总体思路，统筹规划县城建设、小城镇建设和新农村建设，形成城乡发展一体化 规划格局。 建设上融合，实现城乡资源共享共用。着眼于节约成本、促进融合，在加快 城乡建设过程中统筹考虑城镇和农村的实际需要，最大限度实现城镇建设与新民 居建设的资源共享。 产业上融合，促进城乡经济协调发展。按照项目向园区集中、园区向城镇集 中、产业向农产品加工方向转变、富余劳动力向外转移的思路，促进城乡经济融 合发展。 公共服务上融合，让城乡居民共享改革发展成果。着眼于逐步让农民享有与 城镇居民相同的各种福利保障，大力推进城乡公共服务均等化。加快农村中小学 布局调整，加大城镇教师服务农村教育工作的力度，引导大学毕业生到农村学校 任教，实现优质教育资源城乡共享。 参考文献：当代我国城乡二元结构的现状、成因及改革思路刘莎 城乡二元结构的定义 城乡二元结构的由来和局限性,6,
