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1、加快财政法制建设 强化财政依法治财市场经济是法制经济。财政作为国家参与国民收入分配与再分配的重要工具，作为国家宏观调控的重要手段，处于各种利益分配的焦点，涉及面广，政策性强，只有加快财政法制建设，强化依法理财、依法治财，切实做到有法必依，执法必严，违法必究，才能正确履行财政职能，有效发挥财政对宏观经济的调控作用。一、二十年来财政法制建设成绩显著(一)坚持依法理财，依法治财，促进地方经济持续稳定发展。改革开放的20年，是我国从计划经济逐步转向社会主义市场经济的20年，也是包括财政、税收、国资和财务会计制度在内的财政体制进行一系列的重大改革，不断完善财政法律法规体系，坚持依法理财，依法治财，为促进
2、经济发展作出巨大贡献的20年。20年来，常州市财政部门通过实施企业财务通则、企业会计准则，初步理顺了国家与企业之间的分配关系；通过税制改革，基本建立了能体现效率与公平的税收体系；通过财政管理体制改革，建立了符合国际惯例的分税制财政管理体制；通过对国有资产管理的探索，初步建立了对国有资产的监管体系。正是由于进行了上述一系列改革措施，有效地促进了常州地方经济的快速稳定持续地发展。常州市1998年，国内生产总值达到504.6亿元，比改革开放初期的1979年增长了28倍，年均增幅高达18.28%。地方经济的快速稳定持续发展，为财政收入保持较高的增长幅度奠定了坚实的基础。1998年常州实现财政收入45亿
3、元，比1979年增长了6.2倍，财政收入年均增长10.42%。地方财政通过财政性资金的投入和制定相应的扶持经济发展的财政政策，有力地支持了各项重大改革措施的出台，保证了中央政策的贯彻实施，促进了地方经济的持续稳定快速发展。(二)加强预算法的实施，把政府预算管理逐步纳入法制化轨道。根据预算统一性和完整性的要求，国家制定颁布了预算法。预算法的贯彻实施，有力地促进了地方政府预算的法制化管理，改变了历年由上级政府代替下级政府编制预算的做法，确立了地方同级政府编制预算的做法，确立了地方同级政府编制预算的地位。地方各级政府更加重视和加强预算管理工作，及时协调、解决预算执行中出现的问题；在编制地方预算上坚持
4、做到量入为出，收支平衡，不打赤字；在预算执行上坚持依法办事，硬化预算约束，基本实现了应收尽收，足额上交和实行量力而行，保证重点，压缩一般的原则；根据预算法的规定开展了乡镇国库试点，调动了乡镇增收节支，依法理财的积极性，缩短了财政资金的在途时间，进一步完善了乡镇财政建设。同时，通过采取一系列措施来加强预算收支的管理，如制定了常州市级财政规范财政支出预算的管理意见，明确了支出预算编制和指标管理的程序实行零基预算结合现行开支标准人员基数的办法；对市级行政事业单位实行了预算经费包干管理办法，相继出台了市级党政机关和直属事业单位汽车定点维修办法等一批规范预算支出管理的文件；建立了预算收入退库审批制度；实
5、行了“财、税、库”微机联网；制定和实施了一般增值税“先征后退”和财政收入“先征后返”的操作规程；加强了罚没收入、罚款票据和罚没物资的管理，并率先在全省进行了罚缴分离试点；对行政事业单位重大物资商品实行了政府采购制度等。(三)整顿财经秩序，从严查处违法乱纪行为。按照国家的总体部署，1985年以来，市财政组织各级有关部门开展了连续13年的税收财务物价大检查，仅19911997年就查出违纪金额33,838万元，应入库30,550万元，已入库29,292万元。近几年来，通过对私设“小金库”、预算外资金、专项控制商品和防洪保安资金缴纳情况等专项检查，累计查出违纪金额1,181,82万元，已全部入库，为平
6、衡财政预算、整顿财经纪律、反腐倡廉起到了积极作用。(四)加强预算外资金管理，依法规范收费行为，为发展地方经济创造一个良好的外部环境。为了规范收费行为，切实减轻企业和农民负担，为经济发展创造良好的外部环境，国务院颁发了关于加强预算外资金管理的决议。常州市政府及时制定了常州市预算外资金管理实施办法，规范了预算外资金的管理。由于明确了预算外资金的性质，规定了各种收费、基金的立项审批权限，通过贯彻执行国务院的决定，比较好地解决了一些政府部门以创收为目的，通过乱收费、乱集资、乱罚款等手段，将取得的收入化为本部门、本单位所有，严重侵蚀国家税基的问题，从源头上制止了预算外资金的不合理增长。(五)加强财政法制
7、建设，强化财政监督。多年来，常州市政府和财政部门认真贯彻执行国家各项财税、财务会计法规制度，研究起草了大量规章草案和规范性文件，先后颁布了常州市市区预算收入退库管理办法、常州市政府采购管理暂行办法等一系列重要文件和规章，初步形成了地方性的财政法规体系。在国家财政法律法规不断建立健全的基础上，适应社会主义市场经济体制要求的财政监督新机制也在不断建立与完善之中。目前，常州市已初步形成了由财政、税务、审计、国资、社会中介机构和纪律检查、财政监察等部门和人员组成的财政监督网络系统。财政监督的范围也在逐步扩大，除了由财政部组织的连续13年税收财务物价大检查外，还开展了各类财政专项检查，特别是加强了对财政
8、政策执行情况的监督、对财政预算和预算外收支情况的监督、对国有资本运营情况的监督、对财政内部的日常工作监督和对社会中介审计机构审计质量的监督。在财政监督方法上正逐步由事后监督为主向事前、事中、事后全方位监督转变，由集中性检查向日常性检查、专项检查和重点检查相结合转变，由以外部监督向主向内部监督和外部监督相结合转变。(六)加大财政法制宣传教育力度，大力普及财政法律法规知识。一是加大对财政法律法规和政策的宣传。常州市财政局从80年代初开始，通过定期编印财经法规资料向广大企事业单位宣传财政法律法规和政策。近20年来，共编印了360多期，数百万册财经法规，向全市会计人员和企事业单位领导人进行宣传。另外，
9、为配合新税法的实施，利用有关新闻媒体进行全方位的宣传。如为贯彻新的契税条例，在常州日报上连续3天、在常州电台连续60天进行了契税政策宣传，通过各种方式的广泛宣传，极大地提高了全民的纳税意识。二是配合每次重大财政法律法规的出台，通过举办“财政法规知识大赛”的形式在广大财会人员中间进行宣传与普及。在这期间共举办全市性的财政、税收、财务会计等法律法规知识大赛10次，每次参加人数均在数千人以上。通过财政法律法规知识大赛这种形式，较好地宣传和普及了财政法律法规和政策，为财政部门贯彻实施财政法律法规和政策奠定了良好的基础。三是开展了在职人员的财政法律法规知识的培训。通过以预算法、会计法、注册会计师法、“两
10、则”、新税制为主要内容的业务培训，增强了单位领导、企业法人的财政法律法规意识，提高了会计从业人员遵守财政法律法规的自觉性。四是按照国务院的统一部署，开展了整顿会计工作秩序和会计基础工作规范化活动，建立了全市会计人员基本信息数据库，较好地强化了会计监督，提高了财会人员的职业道德水平。(七)依法对国有资产进行监督，确保国有资产的保值增值。1989年成立国家国有资产管理以来，我国在国有资产产权管理、资产评估、清产核资和企业改制等方面出台了一系列法规和制度。其中有国务院颁布的国有企业财产监督管理条例、国有资产评估管理办法和企业国有资产产权登记管理办法等。常州市财政部门和国有资产产权管理部门根据上级部署
11、，在依法对国有资产进行监督与管理方面做了大量工作。一是加强清产核资工作力度。常州市的清产核资工作从1992年起到1998年全部结束，共清查行政事业单位1,558户，清查核实数24.82亿元，增值2.98亿元。清查国有企业782户，国有资产总额72.49亿元，全部资产损失12.05亿元，资金挂账8.43亿元。通过清产核资，基本摸清了国有集体资产家底，清晰了产权关系，暴露了存在的问题，处理了损失，减轻了企业负担。二是加强了企业国有资产产权登记管理。依据国务院企业国有资产产权管理办法，到1998年止，常州市753户企业和1,462个行政事业单位全部进行了产权登记年检。基本摸清了国有资产的存量、分布和
12、结构等情况，为企业改革、改制和加强国有资产管理奠定了基础。三是加强了国有企业财产监督管理。依据国务院国有企业财产监督管理条例。常州市出台了常州市国有企业监督机构派出的监事会的工作规范和常州市国有企业财产监督机构的工作规范，进行了国有企业监管培训，确定了监管授权机构和被监督企业，不断完善国有资产保值增值指标考核办法，初步形成了对国有企业实施国有资产保值增值的监督体系。四是规范资产评估市场，促进评估事业发展。依据国务院国有资产评估管理办法，制定下发了关于加强常州市工业系统发展外向型经济中加强资产评估工作的通知和关于加强常州市集体资产评估管理工作的通知等文件。由于规范了评估市场，促进了常州市评估事业
13、的快速发展。1998年底，全市共有评估机构11个，注册评估师93人，从业人员209个。1990年至1999年上半年，常州市评估项目3,094个，评估值为374.58亿元，增值率为31.29%。二、财政法制建设任务艰巨，依法治财任重而道远财政20年的发展历程，在依法理财、依法治财工作方面取得了大量的成绩。这20年的历程，正是我国从计划经济逐步走向社会主义市场经济的20年，在依法理财、依法治财方面虽然做了大量工作，但在这方面存在的问题还不少，仍然需要财政部门做大量艰苦细致的工件，才能逐步将财政管理工作纳入法治化的轨道。(一)财政法制建设滞后，难以适应建设社会主义市场经济体制的要求。改革开放以来，国
14、家对以财政体制改革为主的财政、税收、财务、会计、国资管理等方面进行了一系列的改革，先后颁布了2,000多个法律、法规与政策规定，对在社会主义市场经济条件下，运用法律手段强化财政职能，依法理财、依法治财起到了重要作用。但是，现行财政法律法规体系还存在许多薄弱环节和不完善的急需改进的方面。一是财政法律法规体系中行政性的法规、制度较多，而真正由全国人大立法的法律较少。目前，正式由全国人大立法的财政法律主要有中华人民共和国预算法、中华人民共和国会计法、中华人民共和国注册会计师法、中华人民共和国税收征收管理法、中华人民共和国个人所得税法等，象财政法、税收法、国有资产管理法、政府采购法等一些在市场经济条件
15、下十分重要的法律，大都是以行政性的法规、规章条例、制度等颁布。因此，财政法制建设与建立和发展社会主义市场经济体制的现实要求还有很大差距，财政法制建设严重滞后，财政法制建设需要加快进度。二是现行的财政法律法规缺少切实可行的配套条文。目前我国通过人大立法的预算法、会计法、税收征收管理法、注册会计师法、个人所得税法及国务院批准的重大法律法规存在的三大问题：一是只有原则要求，缺少明确规定，具体执行中难以对照实施；二是个别重要法律法规即使制定了实施细则，这些实施细则和条例也比较原则，实施细则不细，缺少法律法规应具备的“硬度”与“严肃性”，执行起来伸缩性、随意性太大，客观上形成了有法难依，事实上的无法可依
16、。如预算法及预算法实施细则对预算的编制程序，资金分配的具体化、公开化、规范化、公平化都缺乏明确的规定；预算执行中，由于国家出台重大的减收增支政策，增加了地方财政收支平衡的难度，使严格执行预算成为一句空话。三是现行财政法律法规缺少对违反财政法律法规的具体制裁规定，造成财政法律法规约束力不强，对违法行为处罚“人治”成份较大，这些在一定程度上也导致了财经违纪现象的滋生蔓延。(二)政府职能转变滞后，政出多门，造成有法不依，有法难依。随着改革开放的深化和社会主义市场经济体制的建立与完善，财政对宏观经济实施调控的职能日益显得重要和必不可少。但是，由于政府机构改革的滞后，政府职能的转变尚不能适应市场经济发展的要求，在这种情况下财政与外部职能的交叉，财政上下职能的交叉，以及财政内部部门之间的职能交叉形成了政出
