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1、中央与地方关系法治化学术研讨会会议综述一李晓果2009年12月12日，由中国宪法学研究会和中央民族大学法治政府与地方制度研究中心联合主办的“中央与地方关系法治化”学术研讨会在北京中央民族大学中慧楼会议室隆重举行。中国法学会宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长韩大元教授、副会长周叶中教授、最高人民法院副院长、博士生导师江必新、全国人大常委会内务司法委员会副主任陈斯喜、国务院法制办政府法制协调司司长青锋、中共中央办公厅邓小清局长、法学界德高望重的老前辈廉希圣教授、陈云生教授、著名学者姚中秋、北京大学法学院姜明安教授、刘剑文教授、苏州大学法学院杨海坤教授等来自全国各地的四十多位从事中央与地方关系
2、理论研究或司法实践的众多专家、学者参加了此次研讨会。各位学者们聚集一堂，围绕“中央与地方关系法治化”这一主题展开了热烈而深入的探讨。第一单元：中央与地方关系法治化课题报告1、中央与地方关系法治化课题报告中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊教授认为中央与地方关系法治化研究有助于推动对中央与地方关系制度的深入探索，促进宪法学的整体繁荣和发展，拓展这个课题研究的深度和广度。过去关于中央与地方关系问题政治学界、经济学界有很多声音，现在宪法学者也来关心这个问题，我国“多元一体”的国家结构形式能解决很多联邦制解决不了的问题。同时，作为我国三大基本自治制度之一，民族区域自治制度为我们研究中央与地
3、方关系打下了一个良好的法律基础。我国“多元一体”的国家结构形式就要求我们不单要看到统一的方面，更要看到差异。唯有此，才能更好的把握好这个问题。第二，对于当前呼声很高的“省直接管县”，熊文钊教授认为应当有冷静的思考。现在提出的简单的省直接管县，会使政策出现重大的摇摆，是不利于经济的发展和地区的协调发展的。如果简单的采取“省直接管县”对于我们这个大国地方来说，这是十分不稳定的。最后，熊文钊教授概括了解决央地关系的几条原则：第一是统一性与灵活性相结合的原则。熊文钊教授指出，在处理央地关系时，既要坚持中央在全国层面的政策性统一，又不能忽略地方客观存在的个体性差异。这两者是一种积极的矛盾关系，但又存在实
4、时互动。我国央地关系的“多元一体”是指既保证中央的“一体”地位，又兼顾特别行政区、民族区域自治地方、一般行政区域等多种区域的各自特点来处理不同类型的央地关系。 统一性的实现主要集中在中央层面;灵活性的焦点集中在地方层面。第二原则是集权与分权相结合的原则，中央要有足够的宏观调控的能力。从静态的角度而言，集权就是指中央对现有权力状态的承认与维持;从动态的角度而言，集权意味着中央将特定权利从地方收回。分权的实现路径主要有：地方权力种类的增多;地方固有权力权能的增大;地方自由裁量权的扩大。集权和分权相结合实际上一种互相交叉、同时并存的过程。这一过程包含两个步骤：1、明确应当由中央完全掌握的权力。2、对
5、于其他权力，应当根据客观情况判断其应然的归属，并实现其在中央与地方之间的转移。第三原则是公民权力决定公共权力的原则。应当以公民的权利，公民的生存照顾为出发点。第一、无论是中央政府还是地方政府，其权力只能在宪法和法律规定的范围内行使从而形成公民权利与国家权力有效的宪政模式。第二、中央与地方关系的动态发展表面上体现为中央与地方权力的互动，实际上是一种公共权力为了最大限度地实现公民权利而启动的对于其内部均衡机制的判断与调谐。第三、中央权力和地方权力的消长与制衡要以公民权利的最大化实现为基本前提。第四、中央与地方权力的矛盾应当以公民权利 为核心的评价标准和解决机制。第四原则是充分调动地方积极性的原则。
6、从理论上说，充分调动地方积极性的最有效方式，就是对地方自治的坚持、贯彻和深化。地方自治是马克思主义国家学说的题中之义。地方自治是近代中国资本主义革命的目标之一。近代中国寻求地方自治的努力虽然随着资产阶级革命的失败而告终，但是这一设想却在社会主义的新中国部分实现了。地方自治极有可能再次成为我国解决台湾问题的框架和基础。第五原则是行政区划与经济区域相协调原则。熊文钊教授强调宪法学者与区域经济学者应跨学科一起来研究这个问题。在实现行政区划与经济区域相协调原则时，应当以经济区域为本位，亦即政治区划的确定应尽量以经济区域为中心。虽然以经济区域为本位，但是行政区划的确定并不能完全迁就于经济区域的安排。从我
7、国当前的大经济区分布来看，主干经济区基本都横跨数省市，而行政区划又不可能根据这种态势而实施大规模的整合变动，因此如何以经济区为本位建立切实有效的区内协调机制就显得越发重要。第六原则是行政区域与司法区域相分离原则。这一原则是法治原则的内涵表现;是司法独立原则的要求;是司法对行政监督要求的体现;我国司法权所面临的诸多困窘，最后都指向司法区域与行政区域的高度吻合的制度设计。这种貌似在全球范围内习以为常的制度惯性确已极大地随害了我国的司法权威和司法效能。因此，有必要切实贯彻行政区域与司法区域相分离原则，使得司法权得以摆脱来自于当地行政区域内的诸多消极因素的干扰。第七原则公共权力运行效率最高的原则。这是
8、对最初持有的“公共权力成本最小原则”作选择性的保留。从经济学的角度来看，成本最低并不是其追求的终极目标，而在保证成本最小的同时实现效益的最大化才是经济活动的根本目的。要明确限定国家管理的领域范围。 在确定的国家管理范围内，通过对体制结构、治理理念、行权方式等诸多方面的有机调整，使得国家管理的效率得以在成本既定的前提下实现大规模的提升。强化对于突发成本的控制和应对。第八原则是中央与地方关系法治化原则。要合理的协调各地方的利益，地方诉求能得到合理畅通的表达。中央与地方关系法制化使得在处理央地关系时有很好的纠纷解决机制。首先，中央与地方的关系的基本框架应当是一个法律的框架，这是“法治化”的核心要义。
9、其次，中央与地方关系的基调应当由宪法确定，这是“法治化”的最高依据。最后，中央与地方关系的具体制度应主要由法律(这里是指“狭义的法律”)进行规定，这是“法治化”的基本要求。熊文钊教授指出，要实现中央与地方关系法治化，就要推行“强国虚省实县市”权力配置模式：第一、强国加强中央的统一调控能力。不管是单一制还是联邦制国家，对于中央统一宏观调控都是必不可少的，只有统一的进行宏观调控，才能保证整个市场经济的有序和统一。第二、虚省划小省区、增加省区。虚省并不是取消省的建置，而主要是划小省区，使省区规模变小，增加省区的数量，使其实际掌握社会资源的调配权力减弱，从而增加中央的调控能力。第三、实县市加强县市的资
10、源调控能力。县市一级政府直接面对着社会基层人民，掌握这相当重要的政治资源，比起省级政府来说，更接近被管理者，更能直接体现被管理者的需求与诉求，为社会提供更多的公共服务。同时，通过县市也更有利于实现民主，从而实现国家的民主政治。同时，熊文钊教授呼吁制定中央与地方关系法，明确事权、建立大区事务部、建立良好的地方利益表达与平衡机制、建立中央与地方纠纷解决机制 。全国人大常委会内务司法委员会副主任陈斯喜认为建国六十年来，央地关系上问题日益突显。这很大程度上成为制约我国综合国力的问题。建议以后宪法学会继续深入央地关系的研究。鉴于我国单一制的特殊国情，陈主任认为可以沿着熊文钊教授的研究思路继续深化央地关系
11、的研究。陈主任还提出在中央与地方关系法治化问题上学者们需要达成共识，以良好的理论来作为实践的指导。同时，还要注意处理好以下几个关系：第一是单一制背景下我们的央地关系上到底是授权关系还是分权关系。第二是地方政权与中央政权到底是什么性质的关系?第三是现在确定中央与地方权限划分是究竟要按照什么思路来划分?在单一制情况下是按什么思路来划分?中国人民大学法学院院长、博士生导师韩大元教授认为央地关系法治化课题研究是最有中国特色的理论，问题是很明确的，如果研究的好，能构筑成最有中国特色的宪法学理论。韩院长回应陈主任提出的对于中央与地方关系法治化的研究要达成共识，认为共识存在于应回到宪法文本上，如果脱离了宪法
12、文本、脱离了宪法，缺乏规则意识，走上了非法治化的道路，走上了人治的道路。是无法达成共识的。韩院长指出：共识应该是法律文本上的共识，如果法律规定不完善，可以通过解释法律、修改法律来完善，要把问题纳入法治的轨道来解决。其次，韩院长提出央地关系基础法律关系要梳理好。地方相对应的中央到底是哪一级中央?法治化对象的中央是谁?这一系列中央的概念应当明确化、类型化，这是研究这一课题必须明确的前提。中国社会科学院法学所博士生导师陈云生教授认为央地关系的问题，是大国或小国都存在的一个共性的问题，对于处理央地关系，一直存在分权与集权的两种模式，而集权模式中，如果没有处理好央地关系，就会出现一收就死、一统就乱就局面
13、。1984年就召开大规模的全国政府体制改革的会议，讨论如何放权收权的问题。但在如今的时代背景下，再次探讨分权与集权、联邦制与单一制这一传统的问题又有新的发展和新的意义。现在学术界对这一问题不太敏感，并没有展开深入的研究，这是有所欠缺的。陈教授回应韩院长的观点，认为央地权力在宪法上己经有非常明确的划分。权力在有明确的规定的前提下，应当执行好宪法。应当注意好宪法明确的规定，遵循宪法。，陈教授还指出对于央地关系的权力划分应当能有一个比较科学的量化的标准使之能够做到精细化的配比，最终实现人口、资源等各方面的配置达到最优。对于，中央与地方关系要用严谨制度来解决是不可能的，可以参照西方的经验，对于其中涉及
14、政治体制改革的问题、陈教授认为是不能回避的。最后，陈教授主张目前学者们对地方自治研究非常不够，对央地关系权力划分的架构没有以法治的模式来管理，必须在地方自治的基础上，对央地关系的整体进行协调。第二单元：中央与地方关系基本问题2、重构基层治理架构，扩展地方政治空间著名学者姚中秋认为要解决央地关系必须重构基层治理架构、扩展地方政治空间。姚教授认为当代中国以县政府为核心的治理是比较腐败与败坏的。姚教授指出群县制的治理也导致权力自上而下的授理、导致县级政府的权力的腐败与滥用。在同态统治的模式下，一个乡政府与国务院所拥有的权力是一样的，只是权力的地域范围要小一点而己。这样的模式会出现上下级政府之间的合谋
15、。行政问责制也就无从实现。针对现在比较流行的是强县扩权、强镇扩权这一现象，姚教授 认为市与县作为不同的行政单位，分别给民众提供不同的行政服务。只有借助法律的手段，从政治上控制它，市作为行政单位、县作为司法单位、协调两者的关系，调动市与县的积极性，才能真正做到推动地方经济的发展和社会的进步。要突破省县制的架构，构建起现代的中国，维持政治共同体的统一。不赞成联邦制。中央民族大学中国少数民族研究中心主任、博士生导师张海洋教授指出在讨论法律与地方关系时不能离开我国特殊的国情。“多元一体”也能概括为一个内地两个边疆，两个边疆一个是指特区，一个是指少数民族自治区。从历史上来看，中国历史经历了两个转型，而当
16、下中国体制比较混乱、有法不依，所以导致很多地方性群体事件的出现。回应之前姚教授与熊文钊教授的发言，张教授认为熊文钊教授与姚教授的发言有异曲同工之妙，“强国虚省实县市”，只是在县市这一层上具体又做了一个剥离。3、地方立法权的范围中国青年政治学院法律系马岭教授认为中央与地方关系中，不可避免的问题是，中央和地方权力怎么划分。这个问题是国情的范畴、历史的范畴。围绕中央立法权与地方立法权的分工，以期来澄清地方立法的大致范围。对于中央与地方立法权的划分，马岭教授指出中央与地方立法权的划分分别属于“中央立法，中央执法”的事务;属于“中央立法，中央和地方都要执法”的领域;属于“中央和地方都可能立法”的领域;属于“地方立法，地方执法”的领域;属于“可中央立法、可地方立法”的模糊地带;同时，马岭教授对地方立法的类型作了一些简要的列举。北京行政学院法学部鄂振辉教授回应马教
