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1、【关于加强公务员行政伦理建设的思考】公务员行政伦理关于加强公务员行政伦理建设的思考 摘要 公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。在现阶段我国公务员的责任和义务，与个人利益最大化需求之间的矛盾冲突日益凸显，尤其是中高级公务员在行使行政权力时往往具有一定的自由量裁空间，这种空间如何才能不被公务员滥用？除了依靠法律、制度的硬性约束之外，还有赖于行政伦理派生的良知、信仰的软性约束。笔者试从加强公务员的行政伦理道德建设进行思考，分析提出如何防止公务员队伍腐化，规范公务员的行政管理行为的对策。 关键字 公务员 行政伦理 道德规范 对策思考 行政伦理是以“责、权、利”
2、的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政行为准则和规范系统。行政职能、行政能力、行政效率等共同构成完整的行政行为。没有相应的行政伦理，行政行为就不能担负起它的应有作用。 “以德治国”是党的第三代领导集体在我国社会经济建设进入21世纪新的发展时期所制定的基本治国方略。国家行政机关和国家公务员是“治国”的决策与执行主体，因此，“以德治国”的其中一个重要任务是在依法行政的基础上，建立国家公务员的自律机制，努力提高其道德素质，打造与市场经济相适应的行政伦理体系，充分发挥公务员道德操守对公民道德建设的导向和示范作用，以公务员的道德人格力量来推进社会整体道德的发展和完善。 同时，公务员行为规
3、范建设是政风建设的重要内容,实现公务员行为规范化是政风建设的重要目标。进一步加强公务员行为规范建设是历史经验的深刻总结,是新形势新阶段新任务的必然要求,是努力建设高素质干部队伍的需要。进一步加强公务员行为规范建设,必须加强理论研究与指导,实现公务员行为规范的法规化;必须加强领导、管理与监督,全面实施公务员行为规范，必须增强公务员角色意识。 由于行政伦理在“以德治国”的过程中具有关键性作用，作为政府人事部门应该加大行政伦理的研究力度，切实加强公务员行政伦理建设。行政伦理，是指国家公务员在管理国家和社会事务的过程中，在公共行政领域所应遵循的伦理道德要求的总称，既包括作为个体的公共行政人员所应遵循的
4、行政伦理要求，也包括作为群体的各级国家行政机关所应遵循的行政伦理要求。行政伦理渗透、融合在治理国家与公共行政的方方面面，体现在行政体制、行政领导、行政决策、行政执行、行政协调、行政监督、行政效率之中，并在全社会得到普遍的认同、接受和实践。 行政伦理体系由三个层面的内容构成：一是行政伦理观；二是行政伦理规范体系，包括行政伦理原则、行政伦理规范、行政伦理范畴等；三是行政伦理机制体系，主要包括行政伦理监督机制与行政伦理培养机制。而作为行政伦理体系核心的则是行政伦理观。在公共行政领域，世界观、人生观、价值观集中表现为行政伦理观。行政伦理观在根本价值的层面上影响或指导着每一位公共行政人员的行政行为。概括
5、地说，行政伦理观就是国家公共行政人员在公共行政的过程中关于行政伦理价值追求的总体观念，是其公共行政生活的伦理实践与伦理观念的凝结与升华，并具体表现为行政伦理活动现象、行政伦理意识现象与行政伦理规范现象。 加强行政伦理建设对公共行政人员具有极其重要的作用。西方行政伦理学认为，公共行政人员的多元角色中的每一个角色都代表着一系列的义务和利益，这些义务和利益是任何行政人员在成长过程中都必须承担和拥有的，但是这些不同的角色之间经常会发生冲突。例如，在实行资本主义制度的社会，公共行政人员既是政府的雇员，也是纳税人的公仆；公共行政人员既有效忠政府的义务，也有维护社会公众利益的责任，这种双重的角色发生冲突时会
6、令公共行政人员陷入进退两难的尴尬局面。在现阶段，我国公务员的角色冲突，主要是公共行政人员的责任和义务，与个人利益最大化需求之间的矛盾。尤其是中高级公务员在行使行政权力时往往具有一定的自由量裁空间，这种空间如何才能不被公务员滥用？除了依靠法律、制度的硬性约束之外，还有赖于行政伦理派生的良知、信仰的软性约束。 加强公务员行政伦理的建设，必须培养其道德良知，增强其自律意识，以“德化”防止“腐化”，从而规范公务员的行政管理行为，主要应从以下五个方面着手： 第一、加强行政伦理教育 良好的行政伦理，有赖于正确的行政价值观的确立。行政意识、行政理论、行政认识、行政情感、行政态度等行政文化的诸多要素，构成了行
7、政模式取向，直接决定着行政伦理的状况。因此，加强行政文化建设，使行政系统各层级人员树立正确的行政伦理观，形成内在的约束机制，使行政伦理规则尽可能达到广泛的社会认同和可接受性，并成为所有公务员的基本行为准则和内心的自觉。所以，培养行政人员确立正确美好的伦理理想目标并引导人们树立正确的伦理信念和价值观，就成为现代行政伦理建设的一个重要内容。行政文化建设，要通过政治社会化的过程，也就是学习、教育、培训的过程。一是加大行政伦理建设的力度，提高公务员对行政伦理的认知水平；二是加强公务员思想政治教育；三是强化公务员的道德自律意识。 第二、对行政机关及其工作人员的公共管理行为进行行政伦理立法 伦理立法，就是
8、把重要的伦理道德规范，尽量纳入现行的法律体系之中。通过制定代表公民的利益，体现国家意志的一整套完善的行政管理法规、方针政策，给予所有行政机关及其工作人员以相同的行政道德判断、选择和评价的模式和能力，促使行政道德规范与原则成为行政机关及其工作人员的一种内在的、稳定的品质。伦理立法实际上是一种集体性的道德裁决，是行政过程中建立起来的最低道德标准。公务员均掌握一定的行政资源及其衍生出来的自由量裁权，尤其是中高级公务员存在相对多的“权力寻租”的可能性，由于人性固有的自利动机，使公务员不可能单纯依靠内在控制而永远正确地行使行政权力。因此，必须有外在控制来制约行政权力的滥用。在现代国家中，越来越多的伦理规
9、范被纳入到社会的法律规则体系之中。加强伦理立法，通过法律的强制力来维护行政伦理的纯洁性，已经成为现代国家共同的发展趋势：如美国于1978年出台从政道德法，对上至总统下至一般公务员的行为在道德上都作了详细的规定和限制；日本、韩国等国家对公务员兼职、受礼、捐赠、股票、保密等的行为均有法律方面的强制规定。伦理立法的优点在于为行政官员解决伦理冲突提供了一般性的指导，也为惩罚那些违背最低道德要求的行为提供了依据。但是缺点是只停留于一般性原则的指导，在实践中往往难以操作，如果严格执行伦理立法，会损害政府部门内部的工作气氛。 第三、进一步加强行政伦理制度化、制度伦理化的建设，建立赏善罚恶的机制 一个国家的行
10、政伦理状况，除了取决于公务员的行政伦理道德素养之外，很大程度上取决国家治理社会的内容、方式，以及公务员的管理体制是否完善。制度的伦理性、公正性、合理性是行政机关和公务员道德进步、符合行政伦理要求的根本前提和基础。行政伦理的制度化，就是将重要的伦理道德规范融入公务员的管理制度和行为守则之中；制度伦理化，指各种公务员管理制度要符合行政伦理的要求，更加合理、公正。如果行政体制赏善罚恶不力，甚至颠倒错位，任何道德教化都会显得苍白无力，行政伦理的良性运行更无从谈起。2003年7月，广州市政府出台广州市国家机关及其公务员公共服务行为规范试行规定，明确提出了公务员在公共服务中应当鼓励的5大行为、应当履行的4
11、大行为以及不得有的9大行为，建立“有效投诉”机制，公务员如果违反规定中所禁止的行为，将按照情节轻重，受到年度考核不能评为优秀直至被辞退的处分。该规定将政府和公众对公务员行政伦理的要求融入公务员的日常管理之中，使公务员的公共服务行为真正受到制度的约束。 建立健全行政伦理制度，强化社会赏罚机制，加大赏善罚恶的力度，是行政伦理制度化的核心。一是建构行政伦理道德代价补偿机制。这种利益补偿，既包括精神的褒奖、工作的变动、职务的升迁，也包括物质利益补偿。二是对违反行政伦理道德行为加大惩罚力度。对公务员违反行政伦理道德行为的惩罚量，必须远远高于违反行政伦理道德所得的收益，必须使他们在政治上、精神上和物质上都
12、得不偿失，逐步建立“以薪养廉”的伦理化的公务员工资福利制度。 第四、健全对行政机关及其工作人员的行政伦理监督机制 行政伦理对行政机关及其工作人员是一种软性约束，其道德原则与规范的实施，必须与硬性的外在道德监督有机地结合起来才能发挥应有的作用。外在的行政道德监督，主要通过行政道德评价体系对行政机关及其工作人员的行为做出价值判断，借助社会舆论的赞许或谴责，把这种价值判断反馈给其本身，调动行政机关及其工作人员的荣辱感和道德良心，使行政机关及其工作人员为自己符合行政伦理道德的行为而自豪，对不道德的行为知耻、愧疚，并及时改正，否则将受到应有的制裁，从而培养行政机关及其工作人员“择善去恶”的价值取向。现在
13、，不少地区的司法、公安等政府部门聘用了社会舆论监督员，有的单位已对外公布其监督投诉电话，都是对拥有执行权的行政机关及其工作人员建立外部的伦理监督机制。 第五、充分发挥公务员的道德主体自律性，是加强行政伦理建设的关键 公务员的道德主体自律性主要体现在三个方面：其一，认识上的自觉。即公务员对行政伦理规范的遵循，并不是对外在要求的盲目信奉和被迫执行，而是建立在对道德必然性深刻认识基础上的理性自觉。其二，情感上的自愿。自愿的情感在行政伦理良性运行中的作用，主要体现在公务员把根据自己所选择的道德价值目标去行动，视作一种乐趣、需要和自我价值的实现，因此行政伦理能与道德认识一起融合成坚定的道德信念，成为其道德行为的动力。其三，行为上的自主和自择。这包括两方面的涵义。一是把一般性的伦理规范转化为具体指令的自主性。例如，一个领导者如何把比较抽象一般的道德规范“公正”，贯彻于各种各样的具体行为中，这就取决于该道德主体的自主性。二是在不同的甚至相反的伦理规范中作出选择的自择性。即在复杂的道德生活中，公务员能够根据主客体的价值关系，正确判定道德规范的等级，勇于选取最值得选取的道德价值，遵循最值得遵循的伦理准则。
