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1、关于完善县级财政转移支付机制的建议财政转移支付机制的基本目标是促进地区间基本公共服务水平的均等化，调整各地区的财政能力和财政需要之间的差距，贯彻国家的公共物品分配公平化的政策意图。因此它是促进各区域公共服务水平的均等化、平衡各区域财政能力的有效手段。它是最主要的区域补偿政策，也是缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。一、我县财政转移支付机制基本情况我县的财政转移支付构成，主要分为三类：一是返还性收入，包括增值税和消费税“两税”返还、所得税基数返还、成品油价格和税费改革转移支付补助收入等；二是一般性转移支付补助，主要目标是促进各地方政府提供基本公共服务能力的均等化，包括体制补助、均
2、衡性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、义务教育学校绩效工资转移支付、农村税费改革转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金收入、企事业单位预算划转和结算补助收入等；三是专项转移支付，包括一般性预算专项补助、国债补助等。 2009年，我县的财政转移支付规模达83297万元，其中： 返还性收入 1151万元； 一般性转移支付补助42498万元（其中：民族地区转移支付自2006年的1340万元增加到2009年的3996万元）；专项转移支付39648万元。 二、我县现行财政转移支付机制存在的问题 （一）税收返还和结算补助的政策导向与目标不符，抑制地区之间差异的功能微弱。通过中央政府对地方的税收
3、返还和补助来达到均等化目的，从理论上看好像可行，但在实际操作中却与政策导向目标相去甚远。因为分税制改革以来，中央、省、地市三级政府财政通过采取层层集中策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。留归县乡的固定收入，多数是税源分散、额度零星、稳定性差的小税种，征管难度大，征收成本高，增收潜力小。2009年，我县上划中央级和省级的财政收入11075万元，占我县大口径财政收入的比重达到60%，且增收税种绝大部分在中央。中央对地方的税收返还和补助又按“基数法”确定，直接与征税额挂钩，经济发达的地区财政收入基数大，相应地从中央得到的返还额也大，“基数”中包含的旧体制
4、的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不仅不会消除而且还呈逐步放大之势，因此客观上造成了转移支付与财政收入和人均GDP存在高度正相关关系。由于此，我县财政运行支出压力过大，难以实现支持地方经济发展的目标，从而有悖于公共物品提供均等化目标。 （二）专项转移支付比重较大，人为地扩大了经济发达地区与经济欠发达地区之间的贫富差异。2009年我县的转移支付资金83297万元中，专项转移支付则达43194万元，占52%.虽然专项转移支付对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、推动地方经济发展等方面，具有使用方向明确、见效快、便于监督等特点。但是，在中央和地方政府事权划分尚
5、不明晰的情况下，影响了专项转移支付应有功能的充分发挥。而补助量的多少没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准为依据，最终导致一些县乡政府将过多的精力用于跑关系要钱方面，依赖补助过日子。而另一些地方县乡政府则由于转移支付不公平，挖潜增收勤俭理财的积极性受到挫伤，从而使得县乡财政困难状况不断加剧。另外，在中央专项转移支付缺乏明确的核算办法，更兼要求地方财政给予一定的资金配套的情况下，经济越发达的地区可提供的配套资金越多，得到的拨款也就越多；财政困难的地区只能“可望而不可及”，即便少量流入的专项拨款也大多剩下用于救灾等特殊政策目标的专用款项。大量财政资源没有转移到最需要的贫困地区而是流入了发达地区
6、，“马太效应”放大导致的直接后果是：地方财政越是困难的贫困地区，得到的财政转移支付资金越是匮乏，从而削弱了财政转移支付对贫困地区和弱势群体的均衡作用，进一步扩大了不同地区之间的贫富差异。 （三）转移支付的均衡力度过小，无法形成规范、有效的财政横向均衡机制。转移支付的目标应是兼顾地区平衡，促进全国经济和谐发展。而事实上，目前的财政转移支付机制，却是在承认各地区既得利益前提下的兼顾公平。虽然近年来实施过渡期转移支付时引入因素分析法，并利用公式计算中央对地的转移支付额度，从而在全国范围内实现了统一的公式化分配，但由于过渡期转移支付所占比重十分有限，其余各种转移支付形式又各自为政，财政统一支配各类专项
7、补助的实际能力非常薄弱，大量的转移支付资金通过条条下拨，绕过了财政转移支付的渠道和政府预算的口径，转移到了发达地区。如2009年我县的均衡性转移支付资金为19139万元，而用于专项支付和基数返还的资金达43194万元，后者是前者的2.3倍；地区之间的财政收入差距更为悬殊，以2005年为例，全国平均水平人均可用财力为1710.77元，西藏的人均可用财力为4981.95元，而我县仅988.25元，与全国平均水平相差1.7倍，与西藏相差5.04倍。转移支付只侧重纵向分配，忽视横向均衡机制的弊端，难以从制度上抑制各地间贫富差距继续拉大的趋势。三、对改革财政转移支付机制的建议（一）建议对一般转移支付，舍
8、弃“基数法”，改用“因素法”基数法弱化了转移支付的均等化功能，导致“富者越富，穷者越穷”。因此，应当舍弃“基数法”，改用“因素法”，可以采用国际通行的测算核定公式：对地方的一般转移支付（1）=（该地方政府的标准支出（2）-该地方政府的标准收入（3）-该地方政府得到的其他转移支付（4）调整系数（5）其中，（1）对地方的一般转移支付，计算结果为正数，就是该地区应该得到的一般转移支付数额；计算结果为负数，就是该地区财政实力较强，不需要转移支付拨款。（2）该地方政府的标准支出，是根据该地方政府的各类支出的标准单位成本和受益者数量以及调整系数加总得出。（3）该地方政府的标准收入，是根据该地区的GDP、居
9、民总收入、商品零售额、地方税税基和平均税率等因素计算得出。（4）该地方政府得到的其他转移支付，是该地方政府得到的包括专项转移支付等在内的其他非一般转移支付之和。（5）调整系数，是根据该地区自然地理条件、人口密度、社会经济发展水平、城市化程度、人均GDP和人均可支配收入等等确定，该地区条件越差，系数相应越高，以达到均等化目标。（二）建议缩减专项转移支付规模，增加一般转移支付与专项转移支付相比，一般转移支付没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是政府财力的补充，下级政府对之拥有较大的使用自主权，主要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本开支的需要，因而更能体现公平原则，计算方法也更科学，可以降低人
10、为因素的干扰，避免了专项转移支付的随意性。因此，应该压缩专项转移支付规模，大幅度增加一般转移支付，建立以一般转移支付为重点、专项转移支付为补充的复合体系。一般性转移支付，一方面平衡财政收入，一方面均等各地的公共产品供给；至于专项转移支付，则作为中央和省调控县乡经济发展、解决特殊情况的工具。对分散在各个预算支出科目中的名目繁多的专项转移支付进行清理、整顿和归并，取消不符合公共财政要求及一些过时的支出项目，简化和整合重复交叉的专项补助项目，使其既与专项转移支付的内涵与外延相吻合，真正发挥它应有的职能作用，又能将其逐步规范为“整块拨款”，增强贫困地区的造血功能，刺激地方经济发展，提高财政横向均衡功能。（三）建议进一步加大对民族地区的转移支付补助。从民族地区的发展基础、自然地理条件、发展成本等实际出发，进一步提高民族地区的转移支付系数，进一步细化标准收支和应得转移支付测算方法，保证民族地区拥有实现基本公共服务均等化的大体相当的财力。 xx县财政局 二0一0年三月十六日
