社区公共服务设施托管的新模式_以罗山市民会馆为例

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1、社区公共服务设施托管的新模式 3 以罗山市民会馆为例 杨 团 Abstract: The author examined a new model of the trusteeship of the public service equipment in community through the Luoshan Civil Community Pudong , Shanghai ,which is a systematical experimentput the public service equipment owned by governments under the trusteeshi

2、p of NG O ,planned by the Social Development Bureau of Shanghai Pudongxinqu Dis2 trict and operated by the Shanghai Y oung Mens Christian Association. The aimof the model is through the coorporation between the government and the NG O to provide communities with public service products and carry out

3、 industrial management from the object ,quality ,price to cost of public service by the way of simulated market. The author believes that cultivating the model is a research and test process of the community public service policy. Its very important for researching community construction and increas

4、ing the supply of public service. 3本文是国家社科基金资助课题 “社区管理与社区建设研究” 的成果之一。 中国目前几乎所有的社区服务中心都是由政府的派出机构 街道进行管理的,由街道 或委托民政科直接管理或承包给个人营运。由于缺乏成熟的管理模式和规范,加之缺乏营运 资金,导致管理状况普遍不佳,以致影响了社区服务中心公共服务设施的功能发挥。 探索社区公共服务设施的托管模式,是为了在中国寻找一种较为节省资源、 效率较高的社 区公共服务产业化营运方式,同时也是在探寻社区范围内的社会公共财产或社会福利资产的 合理的管理方式。我们希望造就一种新的社会公共财产的社会化管理机

5、制,推动有经验、 有能 力的社团在探索中发挥其潜力,走上充分发挥社会公共设施功能的产业化管理道路。 上海浦东新区罗山市民会馆就是一个探索的案例。1996年,上海基督教青年会接受上海 浦东新区社会发展局的委托,将一个新建小区的公建配套设施改建为综合性的社区中心 上海浦东新区罗山市民会馆。他们尝试将会馆建成一个当地居民进行社会交往、 社会教育、 文 化娱乐、 体育健身、 享受公共福利服务的开放式的社区公共场所,并力求以罗山会馆为依托,形 成一个有社区归属感的松散的会馆成员群体,使会馆成为当地居民人格养成的课堂、 人伦实践 的场所、 人际交往的学校、 社群合作的舞台。他们的试验突破了迄今为止中国境内

6、设置和管理 社区服务中心的一般模式,在设置目的目标、 项目选择、 人员聘用、 财务管理、 运营机制等方面 都与现行做法有明显区别。他们这场试验的意义已经超出了社区服务中心的管理范畴,向政 府委托非政府、 非营利组织经管社区及社会公共服务设施这一长远方向走出了关键的第一步。 77 社会学研究2001年第3期 一、 罗山会馆的基本模式 11 政府委托、 社团营运的托管模式 浦东新区开发以来,新区政府一直在探索 “小政府,大社会” 的模式,浦东新区社会发展局 (以下简称社会发展局)也遵循这一精神积极探讨社会福利社会化的新路子。在社区建设中, 如何引入市场机制,将国家投资的公共设施委托给民间社团经营,

7、如何营造一个突破部门分割 的体制、 从社区需要出发的新的综合性社区发展设施,一直是浦东社会发展局规划中改革与发 展的重要目标。所以当1995年一个新建小区罗山街道的公建配套设施出现空置,就为他们实 现自己的目标提供了机会。社会发展局规划了一个大胆的体制性试验 将这个公建配套设 施改建成一个由社会发展局直接管辖的社区公共设施,启动社会机制,寻找一个社会组织对其 进行管理。他们把这个设施命名为罗山市民会馆,以示与功能单一且由政府或政府派出机构 营运的社区服务中心的区别。为此,社会发展局向社会发出讯息,征招愿意管理的志愿机构。 最后确定了上海市基督教青年会(以下简称青年会)。之所以选定青年会,是考虑

8、到这是一个 具有服务社会志愿精神传统的民间社会团体,其组织管理水平和人员的专业素养相对较高。 在罗山会馆建设过程中,采用了由社会发展局出土地和房屋,并承担改建的土建费用,浦东新 区社会发展基金会(以下简称基金会)运用社会捐款投资会馆的主要设施,青年会承担会馆管 理的共建方式。 1996年2月,社会发展局与青年会签署了委托管理罗山会馆的协议。罗山会馆开业时只 建有市民休闲中心。一年后,青年会又与社会发展局再次签约,受托管理浦东新区 “999” 市民 求助中心,它是利用会馆房产、 由政府投资设备和全额拨款支持的。1998年,青年会又与罗山 街道签约,将与当时会馆一墙之隔的另一处空置的公建配套设施改

9、建为罗山敬老院,与上述市 民休闲中心、“999” 市民求助中心共同构成罗山市民会馆的三大主要服务设施。至此,形成了 现在罗山市民会馆的规模。会馆占地面积4000平方米,建筑面积2260平方米;1996年2月- 2000年11月,参加活动或享受服务的市民已达7114万人次。 运营中的罗山会馆,在多次矛盾冲突与解决的撞击中,初步形成了政府与社会组织协作, 提供社区公共服务的政策性意见和实施委托工作的一套程序和程序文件。其中包括被托管的 社会公共财产的维护与管理政策、 委托方对于受托方的财政支持政策、 评估与监督的政策,以 及签约前对受托方的资格审查认定程序、 受托单位提出管理目标规划与成本测算的程

10、序、 委托 单位进行财务审核的程序,等等。2000年,关于罗山会馆的第二轮委托协议在社会发展局与 青年会之间再次签订,体现了上述工作的成果。 21 受托单位(罗山会馆)的运行与管理模式 罗山市民会馆建设与管理的参与各方对机构运行模式的概括表述是:“政府主导、 各方协 作、 市民参与、 社团管理。 政府主导:在提出会馆共建设想、 动员社会资源、 参与投资创办、 委托社团管理、 扩大会馆 规模、 改善会馆管理的每一阶段、 每一步骤中,社会发展局作为社区建设的规划者、 新方式的倡 导者、 各方关系的协调者,都起到了主导作用。 各方协作:社区的事情社区做,各方积极为会馆营运出力。社会发展局、 罗山街道

11、(后并入 金杨街道)、 基金会和青年会出资金、 出设备、 出人力共建会馆。青年会作为管理方,与社会发 87 展局、 基金会、 街道办事处、 居民委员会都建立了协作关系。 市民参与:市民参与会馆活动、 享受会馆服务,并参与会馆的制度建设。参与会馆建设的 主要途径是参与会馆的志愿者活动,提供建议和意见,选派代表进入管理委员会。 社团管理:这是罗山模式的核心部分。最初,会馆实行的是管委会制,即由参与会馆共建 的各方派出代表成立一个会馆管理委员会,既管决策又管营运。后来发现管委会只能作为决 策机构,具体日常管理包括选择项目、 制订收费标准必须由受托方独立管理。青年会遂进行了 管理方面的大胆探索。他们采

12、取委派会内骨干出任会馆馆长、 财务和项目经理,在形成团体领 导的基础上进一步放权,实行馆长负责制。从而形成了管委会管大的决策、 青年会管项目和财 务监督、 馆长负责日常事务的较为完整的一套运营管理模式。由此,青年会运用自己的人才和 管理经验,依托罗山社区公共服务设施,创建了一个与母体有联系的、 独立的新社会组织 罗山会馆。老社团传帮带建立新社团,这在中国是个新创造。 此外,在组织创新的同时,也出现了制度创新。在社区公共服务设施的管理制度方面,不 仅从政府直接管理到政府委托社团管理,而且开创了拟市场的管理中心方从服务方向、 服务质 量到服务价格、 服务成本的社区公共服务产业化管理制度,形成了市场

13、模拟机制。青年会与罗 山会馆的关系目前已经成为社区公共服务设施管理中心(青年会正在登记注册中)与独立的被 托管组织的关系。这就为罗山会馆的运营管理模式的推广创造了前提。不仅新建的社区公共 服务设施可以这样做,所有已经建立并且已有组织在其中运营的公共设施都可以这样做,即通 过与管理中心签约的方式,引入人才,引入资金,引入项目,提高设施利用率和社区公共服务供 给总量和水平。 31 罗山会馆的财务核算体制 在罗山会馆项目中,社会发展局、 罗山街道是产权方和投资方,另一个强大的投资主体是 民间组织 浦东社会发展基金会。它捐助给罗山会馆的主要设备折合现金12314万元,占 罗山会馆总投资的14141 %

14、。 青年会投入了启动资金,而且自1998年垫支罗山敬老院50万 元开支至今。社会发展局除连年全额支付 “999” 市民求助中心所需资金外,并没有给予日常营 运补贴。街道也未给补贴。会馆财政支出的担子整个压在了青年会身上。1996年,青年会投 入启动资金40万元,1997年投入18万元,1998年投入10万元。1999年,在财政收支基本持平 的基础上,青年会又拿出10万元发展新项目。从以上的数字可以看出,一个社区公共设施只 是生产社区公共服务的一份资产,要产出公共服务,只有资产不行,而运用资产、 获得服务过程 中,无论服务效果如何都需要花费。关键是这个花费是否值得,产出的社会效益和效率如何? 目

15、前,罗山会馆模式推广的主要障碍已经不在于观念和体制方面,而是委托方如何衡量受 托方的公共服务产出效果,如何制订合理的公共福利服务的津贴标准,给予受托方必要的成本 补偿。这就将社区公共服务供给问题引向深入。 41 受托方的成本核算与效益度量 目前,全国绝大多数社区服务中心都存在着不管产出只顾投入的倾向。中心大楼越盖越 豪华,但是,设施利用率低,公共服务项目少,中心的大部分场地被用来引进营利项目或者直接 出租。社区公共服务设施成了半公半私甚至多私少公的营业场所。这种倾向已经严重伤害了 97 各单位对罗山市民会馆的投入总额为85612万元人民币(只计现金、 房产,不含土地价格 ) , 其中浦东社会发

16、展局现 金21816万元,房屋200万元(估价 ) ; 浦东城工委现金137万元;浦东社会事业发展基金会现金12314万元;金杨新 村街道房屋130万元(估价 ) ; 上海基督教青年会现金4712万元。 社区居民的公共利益,甚至为社区内的腐败大开方便之门。固然,社区服务未纳入财政预算内 渠道,致使街道办事处只能从街道经济中挤出一部分资金补贴日常营运,是造成这种现象的经 济原因,不过,社区服务的主管机构缺乏对于服务产出的衡量机制和服务组织的管理和激励机 制,可能是更重要的原因。现在一谈到社区服务,呼声最高的就是要求政府出资。但是,以什 么机制来保障政府的资金的确能够获得较高的社会公共服务产出的回报呢?福利性的社会公 共服务设施在运营中的成本结构到底怎样?维持成本与发展成本应该如何核算?哪些项目有 可能收费,哪些不能?能收费与不能收费的服务可能通过怎样的项目组合使其成本结构合理 化?在以上这些问题都缺乏基本的调查和研究的情况下,政府即便以财政手段支持社区服务 中心的运营,预计也不会比街道用预算外资金支持的效果更好。所以,掌握社区公共服务设施