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1、人权保障与劳动教养制度的改革（1）内容提要劳动教养制度作为一种行政处罚措施，不 仅过于严厉，适用对象过于宽泛且具有不确定性，同时还存 在适用程序上的不合理性、与我国政府签订的有关人权保护 的国际公约的直接冲突等问题，造成对人权的直接侵害。关键词劳动教养制度/缺陷/改革/人权劳动教养制度作为一种在特定历史条件下创设的法律 制度，经过四十多年的发展、演变与改造，几与创设的初衷 相背离。尽管该制度自创设以来，已成功地教育、改造了一 大批轻微违法犯罪人员，在维护社会治安、预防犯罪中发挥 了积极作用，但随着社会历史条件发生的巨大变化，原来赖 以建立劳动教养制度的社会基础已不复存在，劳动教养制度 的诸多缺
2、陷已成为人权保障的羁绊，改革劳动教养制度已成 为当务之急。一、劳动教养的过分严厉性尽管劳动教养在不同的历史时期性质并不相同，但根据 目前劳动教养制度的有关法规和文件，以及我国劳动教养制 度的现实状况来看，劳动教养应属于一种严厉的行政处罚。1996年全国人大通过的行政处罚法第八条明确规定了7种行政处罚，其中并未包括存在已久的劳动教养。根据法律 解释规则，行政处罚法第八条第七项中的“其它行政处罚”也不可能包括劳动教养。因为无论从性质还是从类型上看，劳动教养同其余 6种情况都不相似，而是属于一种长期 剥夺人身自由的处罚制度 1.而作为一种剥夺自由性质的 行政处罚措施，从目前劳动教养适用的实际情况看，
3、其严厉 性程度却远远重于作为刑罚措施的拘役刑和管制刑，具有明 显的不合理性。从期限上看，劳动教养的期限过长。根据国务院转发的 公安部劳动教养试行办法规定，劳动教养的期限一般为 1至3年，必要时可以延长，累计延长不超过1年，即劳动教养的期限最短为1年，最长可达4年。而管制刑的期限为 3个月以上2年以下，拘役刑的期限为 1个月以上6个月以 下，都远低于劳动教养的期限。从执行场所上看，劳动教养也过于严厉。劳动教养必须 在专门的劳动教养管理所执行，被劳动教养的人在劳动教养 期间，其人身自由实际上是处于一种被剥夺的状态。而管制 刑是不剥夺犯罪分子的。人身自由，即不将其关押于一定的 设施或者场所内，而是限
4、制其一定自由，放在社会上由公安 机关管束和在群众监督下进行劳动改造。这样，只实施了轻 微违法犯罪、不够刑事处罚而被劳动教养的人，其所受到的 实际处罚远比构成犯罪被判处刑罚的犯罪分子还要重，直接 导致劳动教养与刑罚之间的冲突。从待遇上看，劳动教养也具有极大的不合理性。首先是选举权和被选举权问题。选举权和被选举权是我国宪法赋予 公民的重要政治权利，根据选举法和有关法律的规定， 除依法被剥夺政治权利者、精神病患者以及正在受侦查、起 诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押 期间停止行使选举权的以外，其他公民都依法享有选举权和 被选举权。因此，不享有选举权和被选举权的人员中并不包 括被劳动
5、教养的人，故应当认为被劳动教养的人员享有选举 权和被选举权。然而，根据试行办法的规定，劳动教养 人员在劳动教养期间停止选举权和被选举权。这实际上是变 相剥夺被劳动教养人的选举权和被选举权。而被判处刑罚的 犯罪分子，除非被剥夺政治权利，依然享有选举权和被选举 权。其次是报酬以及回家探望问题。根据试行办法，劳 动教养人员在劳动教养期间，劳动教养管理所根据其从事的 生产类型、技术高低和生产数虽、质虽发给适当的工资，并 没有实行同工同酬；在节假日劳动教养人员原则上就地休 息，只有劳动教养半年以上， 表现良好的或者有特殊情况的, 经劳动教养管理所批准，才可以准假或者放假回家探望。不 羁押只是限制自由的管
6、制刑，根据刑法规定，被判处管制的 人，在劳动中应当同工同酬。作为剥夺自由的拘役刑，根据 刑法规定，在执行期间，每月也可以回家 1至2天。可见，劳动教养制度的法律性质与其严厉程度不相适 应，作为一种剥夺自由的行政处罚措施，不仅期限过长，而 且随意剥夺劳动教养人员的选举权和被选举权，其严厉性程 度甚至重于针对犯罪人适用的管制以及拘役等刑罚措施，导 致对人权的直接侵犯。二、劳动教养对象的不确定性有关劳动教养的规范性文件，前后矛盾，结果造成劳动 教养的适用对象极不确定。国务院关于劳动教养问题的决 定确定的劳动教养对象为 4类人员，试行办法确定的 劳动教养对象为6类人员。以后，在一些单行法律、行政法 规
7、和司法解释中，劳动教养的对象不断扩张。根据有关的单 行法律、行政法规和司法解释，劳动教养的适用对象大致归 纳如下：罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社 会主义分子；结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中， 不够刑事处分的；有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法行为， 屡教不改，不够刑事处分的；聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹 事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；有工作岗位，长期拒 绝劳动，破坏劳动纪律，而乂不断无理取闹， 扰乱生产秩序、 工作秩序、教学科研秩序和社会秩序，妨碍公务，不听劝阻 和制止的；教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的；卖淫、嫖 宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖娼，不够刑事处分的；赌 博或
8、者为赌博提供条件，不够刑事处分的；制作、复制、出 售、出租或者传播淫书、 淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品， 不够刑事处分的；参与反动会道门活动，情节轻微，并确有 悔改表现的一般中小道首，被人民法院免于刑事处分的；吸 食、注射毒品成瘾，强制戒除后乂吸食、注射毒品的；非法 拦截列车、在铁路线路上置放障碍物或击打列车、在线路上 行走或者在钢轨上坐卧等危害铁路行车安全行为的；有配偶 的人与他人非法同居，情节恶劣的；以营利为目的，私自为 育龄妇女摘除节育环，或者借摘除节育环对妇女进行调戏、 侮辱的；多次倒卖车票、船票、飞机票和有效定座票证，屡 教不改，不够刑事处分的；非法收购、倒买倒卖、走私黄金 不足5
9、0克的；违反枪支、民用爆炸品等危险物品管理规定 的；因犯罪情节轻微而被人民检察院不起诉、人民法院免于 刑事处分的2.此外，不少省、直辖市和自治区甚至是一些 大城市的政府发布的地方法规或者地方规章中，也扩大了劳 动教养的适用对象。如郑州市劳动教养委员会所制定的关 于办理劳动教养案件的规定中，更是将劳动教养的对象任 意扩大，几乎到了没有任何限制的程度。如“外来流动人口 在本市无固定居所、无固定经济、无合法证件被强制遣送两 次以上乂重来本市的”以及“以营利为目的，挂牌收购烟、 酒等礼品，情节严重的”都列为劳动教养的对象，其适用对 象未免过于宽泛。此外，更有一些兜底性的规定，例如“其 它扰乱公共秩序行
10、为造成严重后果或者屡教不改的”，“其 它违法犯罪行为造成严重影响或者严重后果的，也可以予以 劳动教养”等类似的规定，容易得出结论，任何人都可以根据该文件被劳动教养。二、现代行政权的概念及属性分析现代行政权的概念和属性要放到现代社会这个大背景 里进行阐述。尤其是研究中国的现代行政权更要扎根于中国 的制度现实和法治环境。“现代” 一词不仅是一个重要的时 间要素，而且是一个空间要素。行政权的现代化实际上是一 个动态的整合过程，即传统行政权、现实行政权、本土行政 权、异域行政权的空间整合过程。正是在这种整合中行政权 的概念从价值观念到实证要素都发生着变革，形成一种多维 立体的转变。在对现代行政权的分析
11、工具系统中，我们可以设定若干 模式变虽来指示传统行政权与现代行政权的基本特性。对于 现代行政权模式变n的确定首先应反映世界上现代行政权 发展的普遍趋势，其次应与传统行政权在价值取向上有质的 差异。基于这一考虑，笔者在关于现代行政权的属性分析中 将使用以下变虽组合：现代行政权的从属法律性一一传统行 政权的漠视法律性；现代行政权的职能多元性传统行政 权的职能一元性；现代行政权的非专属性传统行政权的 专属性。1、现代行政权的从属法律性行政权的从属法律性，在西方是分权理论的题中之义:“行政权的责任承担者不能根据独自的判断进行，而必须根 据由代表国民的议会所制定的一般性的规则进行”。行政权 在现代应当毫
12、无例外地向赋予其权力的权力机关负责，表现 出明显的归属关系，行政权在法律之下获得存在和行使的合 法性。传统行政权在历史发展的某些阶段，垄断夺去了社会主 体的权力与权利，成为了一个“独立于社会之上乂与社会对 立”的“超自然的怪胎”。我国古代留给我们的传统是“法 律从来不是权力的基础，至高无上的皇权反倒是法律的源 泉”。在我国实行计划经济体制时期，依靠超经济的行政权来推动整个国民经济的运行，于是行政权本位突出，公民 权利被行政权吸蚀。生产者无独立身份、无独立意志、无独 立的经济利益和自我决策的自由，加上无所不包的计划把对 每一个个体利益的承认纳入对全体成员利益的共同承认之 中。法律围绕行政权运作，
13、法律为政府适用行政权管理经济 服务，完全成为实现行政权的手段和工具，行政权与法律的 关系倒置了。法律支配权力，这是法治的实质意义之所在。行政法治 理论的高明之处就在于它并不建立在行政权行使者人人都 具有崇高理想境界的假设之上，而是以承认人性的缺陷和不 足为前提的。诺贝尔经济学奖得主道格拉斯。诺斯的“路径 相关”学说也从历史中透视到了中国行政权的行使特征。当 前我们仍然存在的问题是“立法结构仍脱胎于原来的行政机 构和管理实践”，“立法和程序由行政机构控制”，“这些 行政权力对法律的制定与执行的主控权远不限于他们自身 拥有的发布一些二级或三级法规的正式权力，这些机构对中 国的法律体系拥有更深更泛的
14、控制”。这是传统行政权对现 代行政权的极大阻滞。在以上分析中，我们可以看出现代行政权应具有的第一 基本届性便是从属法律性，法律之下方有行政，二者的关系 是法律高于行政权力，法律控制和支配行政权力。2、现代行政权的职能多元性由传统行政权的职能单一性向现代行政权的职能多元 性的过渡中，西方走的路与我国完全不同。西方传统行政权 职能单一完全是西方警察国时代的产物，韦德叙述当时的情 况是：“除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人 可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”。然而随 着“福利国家”时代的到来，公众日益要求政府提供社会福利、社会保障、建筑桥梁、维修道路、建造住房等。“今 天，除维持
15、治安和确保税收这样一些传统的权力作用外，与 人民福利紧密相联的非权力性的管理作用在行政活动领域 越来越占了更大的地位”。“福利国家、保护国家、助长行政、给付行政等新颖之国家目的观及行政作用论渐渐被接 受，行政机能遂呈几何级数之增繁多涉”。我们不能将西方的现时行政权状况照搬到中国来，在中 国，原有的行政权是万能的， 它渗透到社会生活的方方面面 中国行政权现代化所走的路似乎需要一个更加漫长的过程。 不仅要求行政权从多元万能走向职权法定，而且更要走上行 政权向社会多元服务的路径。即其间要经历“职能多元一一 职能单一一一职能多元”的曲折过程，其复杂性表现在不仅 要限制行政权的不正当干预，尽可能发挥市场
16、机制的作用， 也要考虑到目前市场体系发育不良，仍需保持宏观调控能 力，还要考虑到世界现代化进程中服务行政的国际背景，加 强行政服务职能等综合因素。我们不能假定中国已经走完了第一个过程，也不能因为 西方国家进入了 “福利国家”时代，就假定我们也处于这个 时代。正确的思考方法应该是用“后现代主义”的回复历史 的眼光去具体考察行政职能的变化。计划经济下行政权是一 种“行动性”的权威，假定公私合一，公吸纳私；市场经济 下行政权是一种“监管式”的权威，注重行政权在特定社会 场合的运用和实现。我国行政权现代化比西方国家的行政权 现代化更为复杂，不仅某些经济领域行政职能要走向单一法 定，而且在另外一些领域要强化行政权的服务职能。我们设 定的“职能一元一一职能多元”是研究现代行政权基本届性 的一个模式变项，只有找出不同国家不同时期行政权现代化 所走道路的特征，才能正确分析出我国现时行政权的
