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1、1,国际政府审计发展趋势专题讲座 郑石桥南京审计学院国际审计学院博士后教授博士生导师 02558318508 ,2,内容提示,01.审计体制发展趋势 02.审计内容发展趋势 03.审计计划发展趋势 04.审计取证技术发展趋势 05.审计透明度发展趋势 06.审计建议（决定）执行发展趋势 07.审计能力建设发展趋势 08.政府审计绩效评价发展趋势 09.政府审计和内部审计的关系发展趋势 10.公民参与式审计发展趋势,3,从国际范围来说，最近几十年，人类环境发展趋势可以归结为全球化、信息化和复杂化。 全球化是指各个国家之间的关联越来越密切，整个地球越来越成为地球村。 信息化是指信息技术越来越渗透到
2、人们的生活和工作中。 复杂化是指国家及地区之间的关系更趋复杂，各种不稳定因素相互交织并影响全球，国际形势动荡不定。 在这种背景下，各国的政府审计也在发展变化。虽然不同国家的政府审计呈现不同的特色，总体来说，政府审计呈现出一些发展趋势。,5,当审计机关隶属于立法部门时，审计机关直接对议会负责并报告工作，独立于政府。这种模式在西欧、北美等发达国家和许多发展中国家十分普遍，是目前世界审计制度的主流，美国是这种类型的典型代表。 这种审计体制具有如下具体特征：在国会之下设置独立的国家审计机构；审计机关拥有足够的调查权，但对在审计过程中发现的问题，不能直接地或强制地采取控制行动，其权限仅限于检查、评价和向
3、国会报告。,6,当审计机关属于司法系列时，审计机关除具有审计职能外，还拥有一定的司法权限，主要是西欧和南美一些国家采用，法国是典型代表。 这种审计体制有如下具体特征：设置独立的审计法院，享有最高法院的特权，独立于议会和政府；审计机关除了足够的调查权外，还具有一定的处罚权，审计法院正式开庭审理案件并做出判决，并可做出处罚。,7,当审计机关隶属于国家行政系列时，审计机关是国家行政机构的一部分，对政府负责并报告工作。这种类型的审计机关又有两种类型，一是审计和监察分开，中国是典型代表，二是审计和监察职能合一，韩国是典型代表。 审计和监察分开的中国审计体制具有如下具体特征：国务院设立审计署，在国务院总理
4、领导下，主管全国的审计工作;审计机关除了常规的调查权外，审计机关具有一定的行政处理、处罚权。 审计和监察职能合一的韩国审计体制具有如下具体特征：设立监察院，直接隶属总统，负责对审计和对行政机关及其公务员的职务监察；除了常规的调查权外，由于监察与审计合并，就很自然的被授予了行政处理处罚权，在审计执法过程中，往往将处理问题与追究个人的责任结合起来。,8,当审计机关不隶属于任何权力部门时，审计机关独立于立法、司法和行政部门之外，直接对法律负责，德国是这种类型的典型代表。 这种审计体制具有如下具体特征：联邦审计院是最高联邦机构，是独立的财政监督机构，独立于立法、司法和行政部门之外，直接对法律负责，其法
5、定职能是协助联邦议院、联邦参议院和联邦政府作出决议；独立行使审计和咨询服务的职权，对在审计中发现的问题，有向议会报告和建议纠正的权力，审计机关的批评和建议没有法律效力；没有处理权，如果审计中发现被审者行为违法，则交由司法机关审理。,9,（二）发展趋势 1.在四种审计体制中，大多数发达国家的情况是：审计机关隶属于立法部门，审计机关属于司法系列，审计机关不隶属于任何权力部门。,10,2.发展中国家的审计体制，主要是借鉴发达国家的审计体制 INTOSAI - Membership List中曾经是殖民地的国家审计体制，整理后得到表1(附件1)。结果显示，原来的宗主国属于立法型的殖民地国家共36个，这
6、些国家实行立法型审计模式的国家是35个，占97.22%，只有巴基斯坦实行了行政型审计模式。 原来的宗主国属于司法型的殖民地国家共42个，这些国家实行司法型审计模式的国家是21个，占50%。这类国家中，原来的宗主国强大的，宗主国的审计模式影响较大，例如，法国殖民地国家24个，实行司法型审计模式的18个，占75%；而宗主国不够强大的，则殖民地国家大多数转向其他审计模式，例如，意大利、葡萄牙和西班牙的殖民地大多数属于这种情形。 总体来说，这个案例表明，殖民地国家对其原宗主国的国家审计体制借鉴较多，锚定路径也起作用。,11,3.行政类有向立法类转换的动向 2003年瑞典审计体制发生了重大变革,由行政型
7、改变为立法型。 关于1997年中央预算执行和其他财政收支情况的审计工作1998年6月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上 （三）理论解释 一是为了保证审计的独立性；二是保证权威性，提高审计效果（也就是审计建议和审计决定得到重视）。,12,二、审计内容发展趋势,（一）绩效审计已经成为各国国家审计重心 从绩效审计的视角出发，迄今为止，国家审计的历史可分为三大发展阶段：20世纪40年代以前为以财务审计为中心的阶段；20世纪40年代至70年代为以绩效审计为中心向以财务审计为中心的转型阶段；20世纪70年代以来是以绩效审计为中心的阶段。,13,美国是世界上最早开展政府绩效审计的国家，英国
8、的绩效审计称为货币价值审计，加拿大的绩效审计称为综合审计，澳大利亚对是否开展绩效审计有不同的观点。虽然各国绩效审计呈现出不同的特色，但是，总体来说，20世纪70年代以来，绩效审计已经成为各国国家审计的重心，经济性、效率性和效果性是绩效审计的核心内容。,14,美国是世界上最早开展政府绩效审计的国家，绩效审计工作量占整个审计工作量的比重已经超过85%。 英国的政府绩效审计称为“货币价值审计”（Value-for-Money Audit），国家审计署十分重视绩效审计，每年投入绩效审计的力量约占35。 加拿大审计署的绩效审计与财务审计相结合，称为综合审计（Comprehensive Audit），审计
9、资源中用于经济性、效率性和效果性审计的约占43%。,15,澳大利亚审计署从20世纪70年代初期开始对联邦公共部门开展绩效审计。1979年，有关绩效审计的授权写入修订后的审计法。之后，澳大利亚绩效审计经过艰难摸索，到20世纪90年代末，许多问题都逐步得到了解决，绩效审计的地位与影响得以最终确立。绩效审计支出已占联邦审计署总预算的50%，联邦审计署内设四个业务局，两个从事财务审计，两个从事绩效审计，绩效审计与财务审计平起平坐。,16,德国的审计有着悠久的历史，其真正意义上的绩效审计始于1969年修改的预算法。修改法案明确了审计院具有开展绩效审计的权力。但是，总体来说，在发达国家中，无论是实务还是理
10、论研究，德国在绩效审计方面的成就并不引人注目。 法国的绩效审计始于20世纪70年代，但是，绩效审计本身的特点决定其难以进入司法程序，法国的司法型审计体制，制约了其绩效审计的发展。,17,2003年之前，瑞典国家审计体制属于行政型，在这种审计体制下，瑞典国家审计局从20世纪60年代开始实施绩效审计，到20世纪80年代，绩效审计成果显著并积累了丰富的经验，在国家审计局的工作中，绩效审计占用审计资源的80%。,18,2006年，审计署2006至2010年审计工作发展规划指出：今后五年审计工作的主要任务是，认真落实修订后的审计法，全面加强审计监督全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用
11、效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会。在审计内容和审计方式上坚持“两个并重”：坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右。以专项审计调查为主要方式，以揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题为重点，以促进提高财政资金使用效益和管理水平为主要目标，全面推进效益审计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系。,19,审计署2008至2012年审计工作发展规划提出：全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全
12、政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。 可见，只是到了2008年，才正式使用“绩效审计”这个术语，在此之前，一直是使用“效益审计”。,20,（二）政府责任已经成为重要的审计内容 政府责任审计主要包括两类情形，一是以政府整体作为审计对象，包括财务审计和绩效审计；二是以政府机构为对象，对其职责履行情况进行审计。 1.美国GAO的更名（附件2）,21,2.美国GAO对联邦政府合并会计报表的审计 根据美国1994年政府管理改革法案(the Government Management Reform Act of 1994，
13、GMRA)，美国财政部每年会同预算管理局(OMB)编制联邦政府合并财务报表，GAO则负责审计这些报表，并形成审计报告，附同财政部编制的合并财务报表一并提供给总统和国会。该法案要求从1997年起开始执行联邦政府财务报告的审计制度，因此，GAO在1997年首次对1996年度联邦政府财务报告进行审计。数年来，GAO继续签发拒绝发表审计意见的审计报告。拒绝表示意见的主要是审计范围受限制。,22,3.以公认关键指标为基础的绩效评价体系的建立 关键性国家指标可以看作是将公民所关注的以结果为导向的成果，例如政府的透明度、反腐、文盲率、死亡率和环境可持续性。 最高审计机关作为一个中立机构，可以在关键性国家指标
14、应用的各方面发挥积极的作用，其中包括审计各项指标和验证指标的可靠性。最高审计机关国际组织理事会于2005年11月在其第54届会议上决定将其作为2007年大会的主要议题。,23,美国审计署编撰了主要论文，其中涵盖了描述关键性国家指标体系并提供了国家及国际的关键性指标体系的实例。一系列相互关联的绩效指标包括： 全球性指标（联合国未来的发展目标）； 国家指标（例如环境、卫生保健、教育和社会福利）； 州及公共部门指标； 实体组织及政府机构指标； 服务、计划项目或政策指标。,24,4.以政府机构为对象，对其职责履行情况进行审计 金融监管审计（附件3） 重型车辆交通安全监管审计（附件4） 海产品安全审计（
15、附件5）,25,（三）理论解释：新公共管理运动 从撒切尔政府的“私有化”运动开始，接着是克林顿政府的“政府绩效评估”运动。随后，就是奥地利、丹麦、法国、希腊、葡萄牙、澳大利亚、新西兰，后来就是日本、新加坡等亚洲国家着手进行政府改革。一场席卷全球的政府改革浪潮正汹涌澎湃，奔腾向前。这就是“新公共管理运动”（New Public Management），或称“政府再造运动”。,26,1.“新公共管理运动”出现的动因 内在动因：“新公共管理运动”，是“形势逼人”逼出来的。 第一，“新公共管理运动”是被财政危机逼出来的。西方国家的领导人上台前都要许愿，以致公共服务、社会福利的投入越来越大，政府不堪重负
16、。20世纪70年代出现石油危机，西方经不景气。一方面是“投入要大”，另方面是“征税困难”，矛盾促使他们不得不另辟蹊径。 第二，“新公共管理运动”是西方国家在福利和税收上的左右为难，带来社会政策上的左右摇摆，结果是失信于民。克林顿在国家绩效评估委员会报告中公开承认：美国政府不仅面临削减开支问题，而且还面临信任赤字。就是这个“信任赤字”迫使西方政府开展“新公共管理运动”。 第三，“新公共管理运动”是被理论危机逼出来的。原有的科层制模式是与工业社会相适应的。在后工业社会，僵化刻板的传统公共行政模式越来越不适应当代社会。而其赖以建立的两大理论基础威尔逊和古德诺的“政治-行政二分论”和韦伯的科层理论早已无法解决政府所面对的日益严重的内部问题。管理理论到了非创新不可的地步了。 危机是警钟，是呼唤，也是一种机遇。三大危机是“新公共管理运动”兴起的内在动因。,27,外在动因 第一，“新公共管理运动”是被科技革命逼出来的。这主要是指计算机的普及，以及随之而来的网络化。网络化把地球变小了。网络化把地球变平了。世界上任何一个地方出了什么事，几分钟后全世界都可以知
