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1、关于乡镇改革与乡镇干部的思考近年来，随着“多予、少取、放活”方针的贯彻落实， 过重的农民负担大幅下降，农民收入也大幅增长。因此，关 于三农问题讨论的热点由 “减负增收”转向了 “乡镇改革” 在这一讨论的过程中，很多人认为乡镇没有多大的积极作 用，主张撤销乡镇政府和部门；还有很多人认为乡镇干部是 加重农民负担的主要因素，甚至认为乡镇干部没有几个是好 的，紧张的党群关系和干群关系就是乡镇干部闹的，等等。 由于本人出生不好，不说也得说几句。三农问题集中表现在基层，产生问题的原因并不都在基 层不下基层，不接触社会底层，不知道底层人生活的艰难 与不瞒；接触了社会底层，农民给你讲的几乎全是基层的干 部如何
2、多、如何坏，乡镇政府和部门如何只是要钱要命、如 何没有必要存在。这些都是事实，但都不是事实的全部。在 封建王朝，县官常常总是最坏的官的代表，因为县官是最基 层的官；在今天，乡镇干部常常总是最坏的官的代表，因为 乡镇干部是最基层的官。无论是封建王朝还是现在，如果做 定量分析，县官和基层的干部绝对不是最坏的官，并且有好 多人是想做好官而不得不做了坏官。其实问题表现在基层，但产生问题的原因并不都在基层:农业的GDP在总的GDP中不到15%，要养活 70%的人 口和60%的干部，还要承担广大农村地区的基础设施建设和 公共服务。乡干部要在一个“骨瘦如材的人身上刮肉”而又 不得不刮肉，这可是制度规定的；第
3、二，农村政策出在上面、权力在上面、国家的资源都掌握在 上面。上面要基层干部为民服务，下面就服务；上面要基层 干部管制人民，下面就管制。乡镇政府是中央、省、市、县 政府的影子，对上面负责 一级对一级负责是制度规定 的；第二，至于“上有政策，下有对策”，也要具体问题具体分析。 如前些年中央的粮食政策总是得不到很好的执行，但现在看 来错在粮食政策，执行的越好，国家亏的越多，农民坑的越 苦；至于“有令不行，有禁不止”，则有“只许州官放火， 不许百姓点灯”之嫌。当然还第四、第五、第六，在此没有必要说了。乡镇政府与乡镇干部将长期存在很多搞农村问题研究的人呼吁撤销乡镇政府。对此，乡镇和县一级的官员说这是“胡
4、说八道”，中央和省一级的官员很慎重，农民似乎还不知道有这样一挡子事。我个人认为 乡镇政府将长期存在下去。这是因为，10000 - 100000人的地方没有政府是不可能的。有的人说，不找农民收钱了，乡 镇就没有什么事可做的了。 那我要问，城里不找市民收公粮， 为什么要政府？时代在前进，人的需求也在增长，乡下的几 万人也是人，要过人的生活，怎么就不要政府呢？以我的家 乡为例，一般的乡镇都在 50000人以上。下雨了，水要流入 洪湖，为保证下游村民的安全， 需要政府协调调度；干旱了， 要从洪湖和长江调水，水要合理分配。一个50000万人口的地方，要建设和维护庞大的基础设施，要提供日益增长的公 共需求
5、，要维护市场交易公正，至于计划生育就更是需要政 府了。再以西部10000人左右的乡镇为例，乡镇政府是扶贫 工作和基础实施建设的主要组织实施者，是技术服务的主要 提供者，是社会秩序、社会公正和人身财产安全的保障者， 是公共产品的提供和维护者，当然计划生育也只有政府来做 了。我想象不出没有乡镇政府的乡村社会该是个什么样子 的，假如生活在乡村社会的人都是木偶，也许不要乡镇政府，即使生活在乡村社会的都是奴隶，我想也应该需要政府。中国的人口绝大多数生活在乡村社会，科学的发展观强 调以人为本，我想乡村社会会有越来越多的事需要干部去 做，需要更多的像任长霞一样的公仆。所以，乡镇干部不仅 不会消失，而且需要一
6、支庞大而稳定的队伍长期存在。亠?乡镇改革不是削弱乡镇而是加强乡镇乡镇体制是不是没有问题呢？肯定是有问题的。一定是要改革的。怎么改？我看到的大多是要求弱化乡镇权力的。 我个人认为乡镇的权力要加强，不能削弱。首先，要搞清楚 中国改革开放是怎么回事。改革就是要改高度集权的政治体 制和高度计划的经济体制，就是改苏联模式；开放就是要对 外开通和对内放权。上个世纪80年代把人民公社改成乡镇政府，不是削弱基层的权力，是扩大基层政府的权力；有计 划经济发展到市场经济不是管制是开放。实践证明放权和开 放搞对了。其次，要搞清楚 90年代的乡镇体制到底发生了 什么变化。经过 90年代的发展，乡镇的自主权力不是扩大
7、了，而是削弱了。乡镇政府变得只有责任而没有权力；在乡 镇代表条条利益的部门的权力扩大了，变得只有权力没有责 任。实践证明，90年代的乡村实际上处于多部门控制为主的 无政府状态，80%以上的找农民收费的项目不是乡镇政府所 为，是部门所为。再次，中国的政治体制自身发展的规律是 最基层的政府的权力总是被上级政府剥夺，最基层的政府承 担的事务总是越来越多而财力越来越少。中国政治体制的活 力在于激发基层的活力，当基层没有活力的时候，体制自身 的发展规律决定最高的政府会采取渴泽而鱼的办法逐步向 县、市、省剥夺权利。如果顺应体制自身发展的规律，最终 的结果是体制基础的坏死，最终导致的是整个体制的灭亡。我们很
8、多改革的研究者总是摆脱不了“皇权”思想，总 是自觉不自觉的开“集权”的药方。这样的药方只能制造“回 光返照”的效果。四，乡镇改革的核心是转制一一建立“民本位”政府上个世纪80年代以来，乡镇机构改革搞了好几次了。 1998年朱鎔基总理刚改过，现在很多省又开始了新一轮的乡 镇机构改革。这些改革大多都是在精简机构和人员、精简领 导干部职数、乡镇的合并、部门和政府内设机构的合并等方 面做，还有的就是把一些农民需要但政府财政认为是包袱的 服务部门推向市场。实践证明，这样的改革，好的作用不大， 坏的作用不小。乡镇改革的核心既不是精简机构和人员，也不是转变职 能，根本的是要转变体制。体制转变了，职能就转变了
9、，精 简人员和机构的问题就不是问题了。转变体制就是要由“官 本位”向“民本位”转变；由管民型政府向民管型政府转变。 在“以农养政”的时代，乡镇政府的主要职能是服从于“摄 取农业剩余”的大国策的，因而要实现体制转变是有困难的； 现在农业税正在逐步取消，“以农养政”的时代即将结束， 为实现“官本位”向“民本位”的转变提供了财政基础。今后的乡镇政府要实现民选、民管，乡镇的领导不要上 级任免，应该由乡镇人民代表大会和党代表大会任免。乡镇 的机构设置不要全国一个样子，要根据当地的实际由乡镇人 民代表大会决定。依法对人民负责、对国家负责是乡镇干部 的天职，对上级负责不能成为“金科玉律”。乡镇政府要逐步向自
10、治政府转变，乡镇的领导不要搞终 身制，选上即官，选下即民。五，乡镇干部是宝贵人才，出路不在做官而在为民封建社会的文化人总是拿县官开涮，现在当然是拿乡镇 干部开涮了。说到干部素质低，往往就是特指乡镇干部。我 以前在乡下工作时，接触过湖北省省级以下的很多领导，总 的感觉是比乡干部的水平高不到那里去，我过去的很多同事 都有当省级领导的水平；现在，我离开了乡镇干部的岗位， 接触的人更多了，觉得还是乡镇干部全面，能说、能写、能 做事、能处理各种复杂的矛盾、能承受各种压力、能临危不 惧等等，乡镇干部是万金油！凭良心说，我们国家最优秀的 干部队伍之一，应该是乡镇干部队伍。如果这个国家面对危 机的时候，能够组
11、织人民、动员人民、与人民同生共死、与 国家共存亡的绝大多数干部一定是乡镇干部。乡镇干部是宝 贵的人才！人才用在为民的体制里，就是民之福气；人才用在扰民 的体制里，就是民之不幸。乡镇干部应该审时度势，自觉顺应乡村社会和乡镇体制由“官本位”向“民本位”转变的大 势，多想如何为民，少想如何升官。乡镇干部要主动参与乡 村社会的民间组织建设，要积极领办、创办民间组织，为农 民应对市场经济服务，为农民维护权益服务，为农民行使民 主政治权力服务。上个世纪的80年代，乡镇的食品公司、供销社等国营单位的干部和职工，适应大势，很多人成为乡 村社会经济发展的带头人，成为最先富裕起来的一批人。我 想，只要是人才，只要
12、是顺应大势的人才，前途一定光明； 不管你过去怎么样的人，只要你不顺应大势，时代就无情的 抛弃你。乡镇干部现在面临巨大的生存压力，但同时也面临巨大 的发展机遇。发牢骚没有用的，我劝还在乡镇旧体制中挣扎 的朋友们从现在开始计划新的生活和未来。六，制约乡镇改革与乡镇干部发展的最大阻力是县级体制现在，很多人认为乡镇改革的阻力在乡镇干部。表面是 这样的，但实际不是这样的。主导乡镇改革的是县级权力体， 县级权力体的改革愿望是希望加强对乡镇的控制力，确保乡 镇政府对县级负责而不是对人民负责。历次乡镇改革结果都 是权力上收，包袱下放；农民需要的服务部门推向市场，向 农民收钱的部门得到强化。以农业部门为例，技术
13、服务推向 市场，种子等有利可图的生产经营实现县以上垄断。这样的改革结果是乡镇干部由管民向为民服务转变的出路被县以上的权力体限制了。假如一个50000人口，80000亩耕地的乡镇的种植业、养殖业的种子、种苗生产经营的利润都留在 乡镇而不是被上级权力体垄断，很多的乡镇干部是可以转变 身份大有作为的。要说机构臃肿、人浮于事，乡镇和县比较，真是小巫见 大巫了。乡镇体制改革的呼声很高了，其实，中国行政体制 最要改的是县级。乡改县不改，改也白改；县改了，乡不改 也得改。村民自治搞了十多年，效果不好，这是因为乡镇政 府依然是“收刮政府”一一找村民要钱，所以乡镇政府就是 村民自治的最大阻力，村民自治怎么搞得好呢？同样的道 理，现在是呼吁县级体制改革的时候了，当务之急是要大声 呼吁县级体制要尽快适应乡镇体制改革的需要，做出积极的 调整。
