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1、规范性文件备案实务,省政府法制办执法监督处邓文平 0791-8635618,一.规范性文件概述,2002年9月，“合肥会议”上：除具体行政行为和行政机关内部行为外，其他需要公民、法人和其他组织普遍执行的文件都是规范性文件，都要纳入备案审查的范围。 对规范性文件的界定，有三个环节是不可缺少的： 第一，规范性。从法律上讲，规范性是指不针对特定人和特定事作出的决定或者规定，在法律上叫做具有普遍约束力的决定、命令。 第二，外部性。就是说，这种规范性文件应该是涉及或者影响公民、法人或者其他组织（管理相对人）权利义务关系的。 第三，不论实体性的，还是程序性的，只要是要求管理相对人一体遵循的，都可以考虑纳入
2、到规范性文件的范围。（2003年“郑州会议”）,（一）办法的定义,本办法所称规范性文件，是指除政府规章以外的，本省各级行政机关制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，具有普遍约束力的行政决定、命令等行政性文件（第二条）,（四）规范性文件范围界定的要点,不论文种，不论实体性还是程序性，凡内容符合以下要点的都是应予备案审查的规范性文件： 1.外部性。所作规定涉及或者影响管理相对人的权利义务，而不是单纯针对机关内部事务。 2.规范性。所作规定对管理相对人具有普遍约束力，而不是单纯针对某一特定的人或事。 3.反复适用性。在一定时期内，同一规定对同类事项都适用，而不是只一次性适用于某一特定的人或事
3、。,误区,仅以发文对象来界定文件是否属于规范性文件，对内制发的文件，如抬头为“XX局机关各处室”，或对下级机关请示的有关事项的单向答复，认为不属于规范性文件。 关于转发上级机关规范性文件的情形，要区别对待。 不能简单地以文件的名称，如“通知”、“公告”来区别是否属于规范性文件。,二.规范性文件备案审查的内容,（一）形式审查 备案格式； 办法第五条规定：报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件文本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式5份。 常见问题： 说明对象错误 备案报告引用规范性文件名称错误 份数不符合要求,说明对象错误,关于 的说明 XX市人民政府： 1、制定的必要性和依据 2、
4、规范的主要内容 3、其他需要说明的问题,备案报告引用规范性文件名称错误,规范性文件的名称为： XX市人民政府关于印发XX市知名商标认定和保护办法的通知（X府发20086号） 而在备案报告中，却被写成了： 关于 XX市知名商标认定和保护办法的备案报告,份数不符合要求,江西省规范性文件备案办法第五条第二款规定： 报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件文本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式5份。 实际操作中，不少报备机关报送的材料中，虽有5份规范性文件文本，但仅有1份备案报告和说明，或没有报告和说明，仅以抄送或抄报的方式完成。 X,2.报送备案层级,办法第三条规定：人民政府制定的规范必
5、性文件，报送上一级人民政府备案；县级以上人民政府所属部门制定的规范性文件，报送本级人民政府备案；本省实行垂直领导的部门制定的规范性文件，报送上一级主管部门备案；两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门按照前款第二、三项的规定报送备案。 办法第五条规定：按照本办法报送备案的规范性文件，径送负责备案工作的法制机构。 常见问题: 报送备案机关错误 仅报备政府名义制发的规范性文件,3.报送备案时间,办法第三条规定： 规范性文件应当自公布之日起15日内报送备案。 常见问题： 每季度或每年年底集中报送。,（二）实质审查,1、规范性文件的合法性 （1）主体合法； 制定规范性文件主体：各级行政机关 行政机
6、关内设机构不得制定规范性文件； 除法律、法规、规章有特别规定的外，行政机关的派出机构、临时性行政机构、虚设行政机构不得制定规范性文件。,（2）权限合法,不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费； 不得创设限制甚至剥夺公民、法人或者其他组织权利的规定； 不得创设或者增加公民、法人或者其他组织的义务； 为实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得超出法律、法规、规章规定的范围； 不得在没有法律、法规、规章依据的情况下自我授权； 不得作出规避自身义务的规定。,（3）内容合法,限制公民、法人或者其他组织的权利，对公民、法人或者其他组织科以义务的规定，必须有法律、法规、规章依据； 确定行政机关
7、权力、豁免行政机关义务的规定必须有法律、法规、规章依据； 凡是法律、法规、规章作出了规定的事项，规范性文件不得作出与法律、法规、规章不一致的规定； 凡是上级机关规范性文件作出了规定的事项，下级机关规范性文件不得作出与上级机关规范性文件不一致的规定。,（4）程序合法,合法性审查程序 制定规范性文件，应经制定机关法制机构进行审查、修改。江西省行政机关规范性文件制定程序规定（省政府令第128号）第12、13条 审议程序 集体讨论通过 公布程序 规范性文件应当及时向社会公布，公布的方式应当方便公民、法人和其他组织查阅。县级以上人民政府可以指定政府公报、政府网站、新闻媒体等多种方式公布规范性文件。 需经
8、批准才能生效的经过批准后才能公布施行。,（5）施行时间合法,规范性文件应当自公布之日起30日后施行。但是，因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。（第二十条） 常见错误： “本文件自公布之日起施行”,2、适当性,（1）必要性 对该事项的管理确实需要制发规范性文件。可发可不发的应当不发。 所规定的行政管理措施确有必要。政府管理应当以间接管理、事后监督、宏观调控为主，老百姓能够自主决定，或者通过市场机制、行业组织和中介机构自律解决的问题，政府原则上不要采取事前的、直接的、微观的干预措施。,（2）可行性,所规定的行政管理措施符合党和国家的
9、大政方针，符合改革、发展、稳定的大局要求； 所规定的行政管理措施符合当时、当地的实际情况，能够解决实际问题； 所规定的行政管理措施做得到、行得通，实施以后不致引起不良后果； 所规定的行政管理措施符合成本效益原则。,（3）合理性,所规定的行政管理措施符合基本的社会常理原则； 所规定的行政管理措施符合以人为本和人权保障原则； 所规定的行政管理措施符合全面、协调、可持续的科学发展观。,（4）衡平性,行政机关权力与责任衡平； 管理相对人义务与权利衡平； 管理措施与管理事项衡平； 行政成本与行政效益、社会成本与社会效益衡平。,3、协调性,（1）下级政府规范性文件与上级政府部门规范性文件协调； （2）同级
10、各部门规范性文件相互之间协调； （3）下级政府部门规范性文件与上级政府其他部门规范性文件之间协调。,三.进一步完善规范性文件备案审查方法,（一）拓宽发现规范性文件的渠道； 1.法制机构严格履行备案审查职责，切实做到“有备必审”； 2.建立健全公众启动规范性文件备案审查程序的机制； 3.充分利用行政复议机制发现规范性文件存在的问题。,（二）完善规范性文件审查方式,1.建立承办人初审、处（科、股）复核、办领导审定的三级审查把关制度； 2.建立法制机构内部其他处（科、股）协审机制； 3.涉及制定机关外的其他部门职责的，组织外部协审； 4.复杂、拿不准的问题，采取专家论证会、听证会等方式进行审查； 5
11、.涉及或者影响公众利益的，向社会公布，听取社会各界的意见。,四.对审查发现的问题的处理,（一）对违法、不适当问题的处理； 由法制机构建议制定机关在规定期限内自行纠正；制定机关逾期不纠正的，由法制机构提出处理意见报本级人民政府或者本部门决定，并通知制定机关。 规范性文件制定机关应当自接到通知之日起日内，将处理情况报送负责审查的法制机构。,（二）对不协调问题的处理,办法第十一条 不同规范性文件对同一事项规定不一致的，按照下列规定处理：（一）同级人民政府所属不同部门分别制定的，由同级人民政府法制机构协调；（二）上、下级人民政府所属不同部门分别制定的，由上级人民政府法制机构协调；（三）上级人民政府所属
12、部门与下级人民政府分别制定的，由上级人民政府法制机构协调。经法制机构协调取得一致意见的，由有关制定机关自行纠正；经协调不能取得一致意见的，由负责协调的法制机构提出处理意见报本级人民政府决定，并通知制定机关。,五、典型案例分析,（一）违法设定行政处罚； 【案情简介】2004年11月，XX市政府制定并公布了XX市城市市容和环境卫生管理实施细则（以下简称实施细则）。实施细则第四十条，对所列举的各种违法行为只规定了一个具体的罚款数额，而没有规定罚款幅度，如”乱扔动物尸体的，罚款25元”、“从楼内向外抛废弃物的，罚款25元”，与江西省城市市容和环境卫生管理实施办法（省政府令第36号）第三十条的规定不一致
13、。,江西省城市市容和环境卫生管理实施办法(省政府令第36号) 第三十条 有下列行为之一者，城市市容环境卫生行政管理部门或其委托的单位除责令其纠正违法行为，采取补救措施外，可以并处警告、罚款： （二）乱扔动物尸体的，罚款元至元。 （四）从楼内向外抛废弃物的，罚款元至元。,争议焦点,法律、法规和规章对行政处罚规定了罚款幅度的，规范性文件是否可以在该幅度内选择某一具体数额作为处罚标准?,（二）违法增设行政许可条件,【案情简介】2004年5月,XX市政府制定并公布了XX市物业管理办法（以下简称管理办法）。管理办法第四十一条第二款规定：“未按前款规定缴交专项维修资金的不得办理商品房预售许可证、房屋交易鉴
14、证和房屋产权证书”。,相关法律文件规定（一）,城市商品房预售管理办法（建设部令第131号）第五条规定了商品房预售应具备的三个条件，即：“已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；持有建设工程规划许可证和施工许可证；按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期。”其中并不包括缴交专项维修资金。,相关法律文件规定（二）,城市房屋权属登记管理办法（建设部令第57号）第二十三条明确规定，房屋权属登记机关对以下三种情形，应当作出不予登记房屋权属的决定，即：“属于违章建筑的；属于临时建筑的；法律、法规规定的其他情形。”也未涉及缴交专项维修资
15、金的内容。,相关法律文件规定（三）,行政许可法的有关规定，除法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、省级地方政府规章以外，其他规范性文件一律不得设定行政许可，也不得增设行政许可条件。,（三）规范性文件间未注意协调,【案情简介】2005年9月，省发改委依照外商投资项目核准暂行管理办法（国家发展改革委令第22号），制定并公布了江西省外商投资项目核准暂行管理办法，对本省内的外商投资项目，不论是基建项目还是技术改造项目，规定由各级政府的发展改革部门核准。而同时，省经贸委为规范外商投资技术改造项目的管理，也依照外商投资项目核准暂行管理办法，制定并公布了江西省外商投资技术改造项目核准暂行管理办法，规定各级经贸委是外商投资技术改造项目的核准机关。,谢谢大家,
