昆明总体规划拟建三中心

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1、昆明市总体规划拟建三中心 作者： 日期：昆明市总体规划拟建三中心如果将目前昆明的主城中心区看作是昆明市的心脏、滇池看作昆明市的肺，昆明无疑已经为过去的快速发展透支了健康。2008年8月，最新一版昆明城市总体规 划出炉向市民征求意见，如何让昆明恢复健康发展，成为整个总规的核心内容。新总规提出，昆明目前的主城单中心，将演变成为以主城、呈贡新区、空港经济区为 核心的开放式网络城市空间结构。从今天起，本报将连续推出5个专题，向读者介绍昆明市最新的城市总体规划。96版规划 刚批准就被超越 昆明市的上一版城市总体规划是在1996年编制。在当时全国经济改革进入转折期的大背景下，这部计划经济体制下编制的城市总

2、体规划的命运多了几分尴尬和无奈。 “这个版本的城市总体规划从1993年开始编制，国家城市发展规划编制实行适度从紧的原则。”昆明市规划设计研究院院长王学海介绍，当时的昆明刚刚开发会 展经济，通过昆交会等会展来带动全市经济的发展。在1992年，昆明市又开始依靠开发区经济拉动城市发展，同时住房制度改革也兴起，结合这些情况，编制过 程中将开发区纳入了城市规划，并选择了同心圆的发展模式。这种模式虽然在城市发展初期起到了良好的聚集模式，但也在后来的发展过程中暴露出越来越多的问 题。 “由于计划经济体制下对人口流动的限制十分严格，城市人口的增长以机械增长为主，加之适度从紧的规划方针，所作出的城市人口规模预测

3、和现实增长情况出现了 很大不同。”当年负责组织编制1996版昆明城市总体规划的昆明市规划设计研究院前院长、现任顾问总工程师陈兴华回忆。在当年的昆明城市总体规划编制时， 国家希望严格控制特大城市发展、积极发展中小城镇，以中小城镇带动社会发展。在国家适度从紧的政策下，虽然专家预测昆明市城市人口发展的规模将达到300 万，但规划编制过程中只能将人口规模大幅度压缩规模定在了168万。 1999年，1996版昆明城市规划通过了国务院审批，但到2000年第五次全国人口普查的时候，昆明市人口就已经超过了规划预测数字100多万，并且面 临用地紧张等问题。此后，昆明市对城市总体规划作了几次调整，到2005年底，

4、修编总体规划终于正式提上了日程。空间拓展 以东南东北为主 由于昆明城市总体规划修编（2008-2020）送审之时，正值新的中华人民共和国城乡规划法出台，昆明市的新版规划也就成了全国第一个按照新的规划法进行论证评审的规划。 根据新版规划中的市域城镇体系规划，昆明市未来城乡发展策略将打破城乡二元结构，引导产业和人口向各级城镇集聚，努力实现城市现代化、农村城镇化、城乡一 体化，市域人口将向都市发展区集中，都市发展区外的县城与重点中心镇也将成为集聚中心。在规划市域城镇空间内，以中心城为核心，5条交通轴线为发展轴，形 成中心城都市区市域三个发展各有侧重的层次。在市域城镇体系结构上形成“中心城区二级城市三

5、级城镇（市）重点镇一般镇”五级配置的市域城镇等 级结构。 在具体职能结构方面，昆明市中心城区将成为昆明区域性国际化城市核心职能的空间载体，重点发展现代综合服务业和高新技术产业；都市区城市（镇）将是昆明基 本职能的主要空间载体，并接纳从中心城区扩散的产业与人口；市域其他城镇主要承担具有地域优势的特色职能和地区性发展中心。昆明市近中期的空间拓展方向将 以东南、东北两个方向为主，远期和远景以南、北为主。 城乡规划法的统筹协调城乡发展的要求，与科学发展、和谐社会的主旨也是一脉相承的，这也表明现在的规划正在由强调发展性向强调可持续性转变。 昆明市规划设计研究院副院长简海云说：“比如在重大基础设施建设方面

6、，除了将重心向目前主城中心区外转移外，还将把一些设施进一步细化，与现有社区融合， 基础设施适度超前配置，供需比值取为1.2，保证20富余量，预留了人口增长的需求空间。”如果将昆明的发展规划放到滇中城市群发展这个高度来看，其实 昆明的一些功能布局可以分布在曲靖、玉溪、楚雄，而没有必要安排在昆明城区，这样昆明城市的压力就会减小。发展模式 单中心变成三中心 简海云说：“新的规划里，将呈贡新区和空港经济区纳入中心城区，和昆明主城区一起形成三中心模式。” 关于城市发展模式，早在96版规划时就曾有过“大饼”和“哑铃”之争，陈兴华介绍，96版的城市规划决定昆明以单中心向外摊大饼发展。而在新版总规中昆明 城市

7、发展的模式变成了一个“三黄蛋”。这类似在昆明现有的一颗心脏之外，又新造了两个新的心脏，原来昆明主城面临的“心脏负荷过重”的问题也通过这个方式 完美协调。 而要为主城中心区这个城市心脏减负，昆明的交通就必须改变目前城市内部交通都压在主干道上、路网体系不配套、内外交通混杂的状况。简海云说，现在新的城市 布局反过来对昆明一直难解决的交通同样是个转变的契机，借助昆明新规划，实现各中心、多城镇之间的高速畅通，就可以为昆明一直以来严重超负荷的主城实现 “解堵”。 根据新总规中对昆明交通发展总体目标，昆明市对外交通体系中将建设航空、铁路、公路互为补充，内外交通衔接合理，并有足够容量和服务水平的对外交通系统；

8、 城市内部交通系统将以公共交通为主体，构筑以快速道路与快速轨道线为核心的城市“双快”交通体系。在城市交通出行结构优化后，昆明市将建立包括15分钟中 心城快速交通圈、45分钟都市区快速交通圈、60分钟市域快速交通圈在内的三大快速交通体系，建设和整合对外交通、城市路网、公共交通、静态交通、货运物 流、交通管理与保障六大系统，形成一体化的现代城市综合交通体系。城市规模 划分限制建设区 “除了将城市空间发展模式进行转变外，新总规的一个亮点在于引入了规划区空间管制概念。”昆明市规划设计研究院副院长简海云介绍。根据规划区空间管制要 求，昆明市的规划区划分为建成区、适宜建设区、限制建设区、禁止建设区。在适宜

9、建设区内鼓励符合城市规划的各类用地；限制建设区限制高强度开发，禁止连片 建设大规模项目和污染型项目；禁止建设区内人口与居民建设点不得增长，禁止有城镇功能的用地开发，以及一切有损生态的工程和项目。“通过水、土地等环境的 承载能力，来确定这些资源能够承载多少人，这样就能为社会系统的合理发展，合理限制人口规模。”简海云介绍。 根据这些指导方针，新总规中对昆明的市域总人口按规划2010年控制在706万人，2020年控制在850万人，基础设施配套按照1000万人校核；中心 城区人口在2020年内，规划建成区城市人口规模不超过洁净水和土地两项环境资源承载能力的下限，即不应超过450万人，到规划期末城镇人口

10、达430万 人。中心城规划建设用地到2020年城镇建设用地控制在430平方公里左右，人均规划建设用地规模100平方米。 城市规模的控制，相应的在城市建设中就要改变方式。规划时一些人提出，随着国家紧缩的土地政策，提高城市容积率应该可以节省土地。关于容积率问题，早在呈 贡新城规划之前，昆明市就曾经搞过一次概念规划招标，邀请了国内外规划单位来为新城、主城进行概念性规划。陈兴华介绍：“这主要解决了昆明城市空间布局问 题。其中好的意见融合在一起，对新的总规出台起到了相当好的作用。”在节省土地资源的原则下，昆明未来主城用地功能布局优化调整原则之一，就是“按照降 低建筑密度、提高绿地率的原则增加城市绿色空间

11、，美化环境，塑造春城绿都的景观与风貌。”此外，主城区也将在继续保证城市活力与总体规模效率的前提 下，以功能疏解为主，降低城市人口密度，减轻城市压力。而中心城地下空间综合利用面积，也将在未来达到城市建成区地面面积的10至30。滇池治理 两个方案的博弈 随着滇池污染问题成为影响昆明可持续发展的首要问题，如何治理滇池还曾经让昆明市面临着“城市发展避开滇池”和“在滇池周边发展城市与治理滇池并举”两条路的选择。 “在新规编制过程中专家们提出了两个方案。”王学海介绍。其中一个最理想化的选择是以昆明四周的次级城市安宁、宜良、嵩明等来拉动城市四周的发展，从而让城市发展远离滇池以治理滇池。 “滇池流域人口当然是

12、越少越好，因为人少污染就少，滇池也会更易治理，但是以发展的观点来看这是不可能的。”陈兴华认为，这样的发展模式里，昆明东西向和 南北向两个发展轴的交汇点是昆明的东南部，但是这个节点很难被控制，从根本上导致这种脱离滇池的发展模式难以实现。 在另外一个方案中，昆明城市的发展以滇池治理为核心。 “在滇池流域2920平方公里范围内，除了城市建成区约300平方公里的点源污染容易通过工程措施治理之外，还面临广大农村的面源污染问题。”陈兴华认 为，要解决面源污染的办法就是让这些农村地区城市化，让这些地区城市化后污染变成点源污染，更容易通过工程措施来解决。以城市的发展带动滇池治理，在发展 城市过程中将城市重心转

13、移为滇池治理让路，昆明市城市空间结构也随之由目前的主城单中心，演变成为以主城、呈贡新区、空港经济区为核心的“核心网络、两 轴、两带”的开放式网络城市空间结构。而调整市域城镇体系规划的重要作用之一，就是对滇池保护起到积极作用。 “从这些意义上来讲，这个版本的总规，是第一部将滇池保护与治理提到前所未有高度的规划。”专家对新版总规作出了高度评价。“绿色空间和生态环境是这部规 划的主体。”简海云说，这也是这部规划与此前版本规划相比最大的亮点之一。在新版规划中昆明市发展的核心内容，都是围绕着滇池保护与治理而展开的。规划方针从“闭门”到“开门” “规划的真正目的是对一个公众利益调整以实现公众利益最大化，就

14、是要让老百姓看懂、理解并支持。”简海云认为，从这一点来讲，昆明城市总体规划从以往的“闭门规划”到如今的“开门规划”，无疑具有重要的历史意义。 “以前的规划都是机密文件，由规划部门独立来完成。普通百姓都不清楚具体情况。”陈兴华介绍，新总规严格按照城市规划编制办法要求组织实施，体现了政 府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。在规划纲要编制之初，受聘的31位各领域知名专家领衔参与各专题研究工作，将包括城市核心竞争 力研究、城市人口规模与策略研究、滇池湖盆区生态环境保护与发展研究等6个核心专题在内的15个前期研究专题委托省市权威专业机构、科研部门与 规划设计单位来合作承担专题编制任务。

15、 简海云介绍，在新规划纲要中，城市统筹城乡发展、低收入人群的住房保障、城市公共安全、教育和医疗等城市公共服务设施，城市交通建设、城市环境改善、城市重大基础设施保障等方面进一步体现了关注民生问题的宗旨。 “应该注意的是，城市总体规划是一个解决城市未来怎么发展的宏观战略层面的规划，而不是解决谁家门口某一条路要修成多宽这样战术层面的规划。”简海云认为，很多市民在了解城市发展总体规划时，还会存在不少误解。 针对一些市民认为昆明市城市发展在规划制定好后频频改动没有公信力，王学海介绍，这版规划经国务院批准之后就上升为具有法律效力的文件，作出重大调整的余 地不大。在具体执行的过程中，一些具体细节只会进行完善和更新。在总体规划的层面之下，才能作出城市的分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划。“如果 要具体到哪一条路怎么修，那必须到详细规划层面才能解决。”陈