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1、开县扶贫工作的现状及对策927 作者： 日期：开县扶贫工作存在的问题及对策建议县委“147”总体部署中将打好“扶贫牌”作为开县今后一个时期的重要工作，为加快扶贫开发进程，从根本上帮助农村贫困人口脱贫致富，开县政协组织扶贫办、统计局等部门和部分政协委员，按国家新的贫困标准（年人均纯收入1196元）对全县贫困人口进行了全面摸底，并深入关面、白泉、汉丰、镇东、赵家等乡镇（街道）的部分贫困村，对农村贫困现状、存在的问题以及致贫因素进行了认真调研，并提出一些建议意见供领导决策参考。一、开县扶贫工作的现状及存在的主要问题1987年以来，全县共计投入各类扶贫资金11.89亿元，累计解决了近60万人的温饱问题
2、，贫困农民人均纯收入增长20倍以上。特别是2002年开县被确定为国家扶贫开发工作重点县以来，我县扶贫工作更是得到了快速发展，到2008年底，共投入财政性扶贫资金达5.70亿元，减少贫困人口20.31万人,贫困村农民人均纯收入达到2964元，年均增幅达22.1%。2002年以来，依托国家扶贫开发工作重点县，每年争取中央和市级财政转移支付5亿元以上，2008年更是达到了16.39亿元，还争取到了白鹤二期、万开高速、达万高速、鲤鱼塘水库、水位调节坝等总投资近100亿元的重大建设项目，为增强县域经济实力，增加农民收入，促进全县农民脱贫致富奔小康发挥了重要作用。在肯定成绩的同时，我们也必须清醒地认识到，
3、我县地处山区，山大沟深，交通不便，经济发展相对滞后，扶贫开发工作依然任重道远。按国务院新的贫困标准，我县2008年末人均纯收入未达1196元的贫困人口有17.25万人，贫困面达10.8%。全县共有市级贫困村112个，县级贫困村*个。此外，还有近*万人均纯收入2000元以下的低收入群体，因其自身发展能力弱，收入不稳，一但遭受大的变故，将会进入贫困行列，是潜在的贫困人口。此外，农村返贫现象较为突出。截止2008年末，全县返贫农户高达1.4万户，占贫困农户的30.4%。（一）扶贫机制不完善，扶贫工作缺乏制度保障。一是缺乏强有力的组织与监督机制。扶贫开发工作已经持续开展了20多年，但到目前为止还没形成
4、一套完整的决策、管理、执行、监督、反馈等工作机制；就扶贫项目的实施来看，其建设资金分别来自财政、农业、建设、水利、农业综合开发、交通等多个部门，由于每个单位对各自管理的项目具有决策权，对扶贫项目各有侧重，从而导致相互扯皮和推诿。二是缺乏多渠道的扶贫投融资机制。目前，绝大部分扶贫资金来自于政府，信贷资金、社会捐助资金、企业资金跟进很少。其原因是缺乏一种与扶贫开发相配套的投融资机制。三是缺乏科学的扶贫对象确认机制。在我们的调查中发现，有的贫困对象的经济实力已有较大的改变，但仍然是贫困对象，享受着各种扶贫政策的优惠，而有的贫困对象虽然经济困难，但因不是贫困对象一些扶贫政策难以惠及。这不仅影响扶贫资源
5、的充分利用，而且有失公平。我们认为这是扶贫对象确认机制不完善或滞后的原因造成的。（二）扶贫政策不配套，扶贫工作遭遇政策瓶颈。一是农村普惠式政策多，扶贫特惠政策少。当前在我国农村实施的低保、医保、助学以及退耕还林、粮食直补等惠农政策，大部分都是普惠式政策，未向贫困群体倾斜。二是土地承包政策制约高山移民。在第二轮土地承包中，已有的耕地、林地、草地等大都分到了户，并且3050年不变，而开展生态移民必然涉及移民和安置地农民原有土地承包关系的变更问题，如果移民户和安置地农民不愿意变更这种关系，整体性移民就很困难。三是集镇建设用地政策制约高山移民进入集镇生活。按现行的土地政策，建设用地审批程序十分严格，手
6、续繁琐不说，收费还高。据白泉乡介绍，该乡准备在集镇上安置高山移民400户，800人，需用地150亩左右，按照国土政策的相关要求光重庆市国土局就要收取300多万元的各种费用。（三）扶贫资金供需矛盾突出，投入效果不理想。根据国家有关部门测算，当前解决1个贫困人口的温饱需要投入1万元左右。就开县目前的情况看，即便按每年解决5000人贫困人口温饱问题的进度测算，每年也需要5亿元的投入，资金需求量巨大，而中央、市级财政提供的扶贫资金只有*亿元，县级财政只能保人员工资和机构运转，资金缺口高达*亿元。几年的扶贫开发，虽然在一定程度上改善了贫困对象的生产生活条件，但总体来看投入的效果并不理想，主要表现在：一是
7、基础设施受益人数少，使用效果差。在这次调研过程中，我们了解到，一些贫困村的公路建设片面强调社社通户户通，有的村民小组20多人仅仅为了出行方便，耗资几十万元修公路，严重影响扶贫资金的使用效果。二是投入结构不合理，基础设施建设与产业发展脱节。从近几年的扶贫资金投入看，60%以上用于交通、通信、电力、水利等基础设施建设项目的投资，农民增收的产业发展项目投资不足15%，并且基础设施建设注重解决生活设施，而与与产业发展的配套建设没能很好解决，造成基础设施建设与产业发展脱节。据关面乡反映，该乡目前虽已实现了村村通公路的目标，但作为重要的木香生产基地的七里坪却不通公路，每年1万亩药材所需的生产资料和200万
8、斤成品药材全靠人力运输，增加生产成本40多万元。三是加重了贫困农民的负担，削弱了自我发展能力。农村基础设施建设项目除政府补助的资金外，还需要农民出资出劳，少则上百元，多则几千元，并且基础设施的常年维护费用也是不小的负担。这就在一定程度上加深了贫困农民的贫困程度。如白泉乡钟鼓村在扶贫开发过程中新修村社级公路38公里，总投资500多万元，除扶贫资金外，村民人均集资1000余元，公路的养护费用人均100元/年，已经成为贫困村民的一个沉重负担。（四）基础设施落后，发展致富障碍多。我县贫困人口主要分布在海拔500米以上的山区，山大坡陡，基础设施落后。主要表现为“四难”：一是交通不畅，运输难。尽管在近几年
9、的扶贫开发过程加大贫困地区交通建设投入，但因基础太差，交通不畅仍是制约扶贫效果的重要因素。截止2008年末，全县仍有近10%的自然村不通公路，并且现有村级公路技术等级低，通行能力差，断头路多，难以形成交通网络。行路难、运输难、买卖难制约着商品流通和经济发展，加剧了贫困现象的发生。如赵家镇渔乐村三组种植的高山西瓜十分畅销，但因该村公路通行能力差，货车无法通行，只能雇佣摩托车运输，每亩西瓜因此少收入30004000元。二是水利设施年久失修，饮水难、灌溉难。贫困地区现有部分水利灌溉工程因建设年限早、工程设施老化、配套性差以及水毁淤积和人为破坏等原因，利用程度较低。如赵家镇渔乐村有山平塘19口，通过近
10、两年的整修，能够发挥灌溉作用的仅有3口。与此同时，大部分贫困村饮水资源紧缺，目前仍有近30%的农户人畜饮水困难问题未得到根本解决。三是医疗机构少，看病难。新农合实施后，每个村虽然设立了卫生室，但由于贫困山区幅员广阔，居住分散，农民看病往返路途较远，看病十分困难。据白泉乡钟鼓村龚书记反映，该村部分村民到村卫生室看一次病的医疗费可能只有10多元，但往返摩托车费需要30元。四是教育设施不足，上学难。贫困山区的乡村教学点由于条件艰苦，生源少，导致师资力量薄弱，教学质量差，迫使部分村民放下家庭生产到集镇陪孩子读书。（五）农民脱贫主体意识不强，“等靠要”思想严重。部分农民由于文化程度低，信息闭塞，导致观念
11、落后，认为扶贫工作是帮扶单位的事，是乡村干部的事，扶贫开发主体意识不强，没有树立自力更生、艰苦奋斗来改变贫困现状的主观意识。少数村级班子不得力，工作缺乏积极性和主动性，讲困难的多，想办法的少，“等、靠、要”的思想较重。（六）贫困家庭劳动力素质偏低，转移就业难度较大。据国家统计局开县调查队贫困监测资料，2008年我县贫困户户均劳动力2.68个，小学及以下文化占46.0%；初中文化占39.6%；高中文化占13.2%；大专及其以上文化程度仅占1.2%。接受技能培训的仅占劳动力总数的24.8%。由于贫困农民文化程度低、技能少，造成生产发展粗放低级，外出务工就业较难。2008年全县外出务工从事采矿业、建
12、筑业、餐饮业的占就业总数的67.6%。同时，在北部山区弱智人口数量较多，已成为扶贫工作的最大难题。据关面乡水溪村支书介绍，该村现有人口中约有1/3的弱智人口。究其原因主要是随着人们文化素质的不断提高和社会经济的快速发展，外出务工的人数逐年增加，贫困山区年轻姑娘选择到条件更好的地区安家落户，留下来的要么有残疾，要么智力低下，这样就导致贫困地区人口素质越来越低。（七）生态扶贫移民制约因素多。一是土地资源容量小。2008年末，全县生活在整体环境恶劣，不适合人类居住地域的贫困人口有约*万人。但贫困乡镇的土地资源容量有限，在本乡、村内集中搬迁安置时，跨村、社的土地调整成为最大的难题。特别是北部山区，山大
13、坡陡，平地稀少，光解决移民的建房用地就十分困难，更别说生产用地了。二是移民补助标准偏低，移民搬迁难度加大。按照现行的安置补助政策，生态移民每人补助5000元，其中40%用于基础设施建设，60%补助农户。但与实际情况相比，标准仍偏低。据白泉乡的调查，每搬迁一个4口之家，光建房就要5万元左右，而国家补助只有1.2万元，尚有3万多元的差口。由于移民家庭生活都非常困难，又缺乏相应的资金支持，在重建家园和生产生活中许多困难靠自身难以解决。三是农民留恋长期形成的社会环境。部分农民存在故土难离、亲情难舍的观念，加之大多数农民文化素质较低、技能差、生产与生活方式落后，不愿意离开自己原来的居住地和放弃原来的生产
14、生活方式，转换生产和生活方式显得非常不适应。二、我县现阶段农村主要的致贫因素（一）生存环境恶劣致贫。全县贫困人口主要分布在海拔500米以上的山区，山大坡陡，沟壑纵横，土地贫瘠，生存条件恶劣。据调查，我县贫困乡村大于25的坡耕地占50%以上，其中45以上的陡坡地占20%以上。全县75%以上的农村贫困人口居住在高寒边远山区，特别是有*万户、*万贫困人口生活在一方水土难养活一方人的高寒偏远山区和深山陡坡峡谷地带，交通不便，信息不畅，而且大部分地方资源贫乏，即使有资源也多因交通、信息等因素的制约，难以得到有效开发。（二）自然灾害致贫。贫困地区旱灾、水灾、雹灾、虫灾和地灾等自然灾害频繁。在这种恶劣的自然
15、环境下，刚刚解决温饱的贫困户，抵御自然灾害的能力较弱，一遇灾害就会返贫。截止2008年底，全县因灾致贫的贫困人口达6397人户，占贫困人口数的3.7%。如镇东街道花果村3社，因地质滑坡，已脱贫的10户农民房屋受损需要搬迁，从而导致返贫。 （三）重大疾病致贫。由于无法支付昂贵的医药费用，绝大多数农民怕生病，“小病拖，大病挨，要死才往医院抬”。而“脱贫三五年，一病回从前”，“一人得病，全家致贫”是当前贫困农民的实际情况，因病致贫、因病返贫的现象十分普遍。在我县17万多贫困人口中，因病致贫2.2万人，占12.9%。如赵家镇赵市村一村民，因患癌症未住院治疗，医疗费用高达4万多元，新农合只报销了几十元，自已借债2万余元，使原已脱贫的四口之家重返贫困。（四）因残致贫。我县有残疾人口9.7万人，部分残疾人家庭因无劳动能力、素质低下、无一技之长而缺少经济来源，长期处于贫困状态。同时由于近年来外出务工农民增多，这些农民工由于自身素质低，大多从事挖煤、建筑等高风险行业，工伤事故频发，因工伤事故致残、致死、致贫的现象较多。据不完全统计，我县外出务工人员每年因工伤事故致残200人以上，由此新增近60个家庭、近300人因丧失主要劳动力而返贫。（五）教育支出致贫。近年来，国家通过实施“一费制”和 “两免一补”优惠政策，为广大贫困家庭子女完成九年制义务教育提供了条件。但是，由于农村教育资
