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1、对新的历史条件下青南藏区人民调解工作的思考 作者： 日期：对新的历史条件下青南藏区人民调解工作的思考以黄南州人民调解工作实践和探索为视点黄南州司法局局长 谢忠兴2010年11月13日【内容摘要】青南藏区有着不同于发展地区的地理、经济、社会、文化等特点。青南藏区的人民调解组织应该从本地区的实际出发，探索和把握人民调解工作的有效方法和措施，充分发挥人民调解在维护社会稳定中的基础性作用。【关键词】青南藏区 人民调解 思路【正文】人民调解是一项具有中国特色和深厚中华民族传统文化内涵的法律制度，是我国各族人民独创的利用非诉讼方式化解矛盾、消除纷争的重要方法。 人民调解法的颁布实施，对在新的历史条件下充分
2、发挥人民调解组织的作用化解各类社会矛盾提供了法律依据。那么，作为在青海发展梯度中处于较低层次的青南藏区如何结合实际扎实有效地开展人民调解工作,及时化解各种矛盾纠纷，维护社会和谐稳定,是各级党委、政府及司法行政部门面临的一项重大课题。本文以黄南州人民调解工作实践为视点,力图通过对青南藏区人民调解现状的分析，发现和把握青南藏区人民调解工作的特点和规律，探索青南藏区加强人民调解的思路与对策。 一、青南藏区的基本特征及黄南州人民调解工作现状 青南藏区指青海南部的玉树、果洛、黄南三个藏族自治州。自古以来青南藏区就是一个以藏族为主体的多民族聚居的地方。目前,青南地区共有人口75.04万人，占全省总人口的1
3、3.46%。有少数民族人口70.71万人,占青南三州总人口的94.23%；有藏族人口64.39万人,占青南三州总人口的85.8%。青南藏区经济相对落后，生产力发展缓慢，社会发育程度低，文化科学知识贫乏，宗教影响根深蒂固，一些旧的传统观念和风俗习惯至今影响着人们的思想和行为。青南藏区的发展现状是历史的、现实的、经济的、文化的、民族的、宗教的等多种因素的综合反映，在整个藏区后发展地区具有显著的代表性。 作为青南三州之一的黄南藏族自治州，位于青海省的东南部，地域辽阔，地广人稀，交通不便，气候条件恶劣，属以藏传佛教为主的多宗教并存的基本全民信教地区，辖同仁县、尖扎县、泽库县、河南蒙古族自治县，有24个
4、乡、8个镇、11个居民委员会、256个村（牧）民委员会、1011个合作社、211所学校、89座寺院。总人口23.17万人，主要有藏、蒙古、汉、回、撒拉、保安等民族。在总人口中，乡村人口占85.86%，少数民族人口占91.37%，藏族占65.45%。 总体上讲，“区域封闭、观念保守、结构单一、贫穷落后”是黄南最基本的州情。 黄南的这一基本州情在青海藏区特别是青南藏区带有一定的普遍性。在这样的背景下，研究分析黄南州人民调解工作对探讨青南藏区的人民调解工作思路具有一定的普遍意义。 近年来,人民调解工作在维护社会稳定中的基础性作用日益凸显。从黄南州人民调解工作所取得的成效看，主要体现在以下五个方面：
5、（一）人民调解的网络体系不断完善。近年来，各级司法行政部门紧紧围绕维稳工作需要，加强了各级各类人民调解组织建设。目前全州已建立人民调解组织356个，其中乡镇调委会32个、社区调委会11个、村调委会256个、寺院调委会22个、企业及行业调解委员会35个，有调解人员2180人。 从上述统计数据可以看出，人民调解组织覆盖了所有乡镇、村、社区，并开始向行业、企业和寺院延伸，为贯彻实施人民调解法、推进人民调解工作在农牧区、城镇和重点行业的全覆盖奠定了良好的基础。 （二）在实践中创建了一系列排查化解矛盾纠纷的长效机制。各地结合维稳工作实际，大胆探索，积极实践，创造性地制定了一系列排查化解矛盾纠纷工作机制，
6、有力地推进了矛盾纠纷排查化解和人民调解工作的制度化、规范化、经常化建设。一是建立完善了矛盾纠纷预警机制，通过不断完善矛盾纠纷信息报送体系，加强了对社会热点难点问题、不稳定因素的排查分析和预测，提高了对热点、敏感问题的预知、判断和预防能力，为各级党委、政府及时掌握社情民意、科学决策、有效预防处置矛盾纠纷提供了依据，及时防止了一些有可能由个体矛盾演化成群体冲突、由一般利益诉求演变成政治“维权”活动的矛盾纠纷，从而掌握了工作的主动权。二是建立了矛盾纠纷排查机制，各地按照“抓早、抓小、抓苗头”的要求，建立了矛盾纠纷定期排查工作制度，每年至少开展两次以上矛盾纠纷集中排查活动，还利用春节、国庆节和当地 “
7、六月会”、 “那达慕”、 “草原盛会”等传统民族节庆活动，组织开展区域性、季节性矛盾纠纷排查调处活动， 及时了解掌握苗头性矛盾纠纷，做到了“早发现、早调处、早解决”，把大量矛盾纠纷消灭在了基层、消灭在了萌芽状态。三是建立了纵横联动、层层衔接配合的调解协作机制。对村（社区、寺院）调委会解决不了的矛盾纠纷，转交乡镇矛盾纠纷调处中心调解；乡镇矛盾纠纷调处中心调解不了的疑难矛盾纠纷，转交县矛盾纠纷调处中心，由县矛盾纠纷调处中心组织各方面专家进行调解；对重大疑难矛盾纠纷、涉法案件，人民调解委员会及时组织公证、律师等法律工作者参与调处化解工作；对涉及多个部门的矛盾纠纷，邀请相关部门负责人参与调解；对久拖未
8、决的疑难案件，探索人民调解、行政调解、司法调解相互协作联动，有效增强了各类调解资源的整体合力，提高了矛盾纠纷化解成功率。四是建立了重大矛盾纠纷包案责任制、工作督查机制和考核奖惩机制，对排查出的矛盾纠纷及时进行归类、排队、分流，明确责任人，限期解决；对个别久拖未决的疑难案件，实行挂牌督办，增强了各级领导和人民调解组织的工作责任感。 （三）大量矛盾纠纷被化解在了基层。近年来，黄南州各级人民调解组织认真贯彻实施青海省人民调解工作条例，坚持调解优先原则，采取教育、协商、疏导等方法，把大量矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。据统计，2006年以来，全州累计排查各类矛盾纠纷6010件，化解5829件，化解率达
9、到97%，防止民转刑案件56件，防止群体性上访和制止群体性械斗38件。从县乡村各级调解组织化解矛盾纠纷的数量来看，呈金字塔形状分布，县级矛盾纠纷调处中心化解矛盾纠纷数量占全州化解矛盾纠纷总数的4.6%，乡镇矛盾纠纷调处中心化解矛盾纠纷数量占8.5%，村级（社区、寺院）人民调解委员会化解矛盾纠纷数量占86.9%。 由此可以看出，村级（社区、寺院）人民调解组织在维护基层和谐稳定中发挥着重要的基础性作用。 （四）人民调解工作专项经费逐步得到落实。青海省人民调解工作条例颁布实施以来，州县党委、政府把人民调解工作作为化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的重要渠道，给予高度重视。特别是人民调解法出台后，为了
10、全面落实“三调联动”工作机制，充分调动基层人民调解员的工作积极性，黄南州委、州政府下发了黄南州人民调解工作经费保障及考核奖惩办法，对州县司法行政部门指导人民调解工作经费、州县“三调联动”办公室和人民调解指导中心运行经费、乡（镇）矛盾纠纷调处中心工作经费、村级（社区、寺院）人民调解委员会补助经费和村、寺院、社区人民调解员的生活补贴经费都做了明确规定，依据这些规定，各县正在制定具体贯彻措施。 （五）人民调解队伍建设得到加强。一是各地适应形势发展的要求和加强人民调解工作的需要，按照“民主、竞争、择优”的原则，对人民调解员进行了调整、充实、优化，将一批懂法律、懂政策、有文化、善调解的新鲜血液吸纳到了人
11、民调解队伍中来，使人民调解员的文化知识结构逐步得到优化。到目前，人民调解员中初中及以上文化程度的由2006年的26%提高到2010年的41.03%。 二是加强了人民调解员培训工作，各地都制定了人民调解员培训规划和年度计划，按照分级培训的原则，开展了多种形式的人民调解员培训工作。近两年各级司法行政部门已对人民调解员全部轮训了一遍，人民调解员的政治思想和业务素质都有了明显提高。三是实行了人民调解员考核和持证上岗制度，人民调解员持证上岗率达到100%。在乡镇及社区人民调解委员会试行了首席人民调解员制度，已聘任首席人民调解员36名，对化解重大疑难矛盾纠纷起到了积极作用。 二、青南藏区及黄南州人民调解工
12、作面临的困境 从青南藏区及黄南州人民调解工作所面临的困难和问题来看，主要有以下几个方面： （一）有的党政领导对人民调解在维护社会稳定中的基础性作用认识不足。部分领导对人民调解工作的重要性依然认识不足，总认为维护社会稳定主要依靠公检法和武警发挥主力军和威慑作用，人民调解只是化解日常发生在村、社区、邻里的一些小纠纷，在关键时刻拉不出，用不上，从而对人民调解在“大调解”体系中的基础地位、独特优势、前置作用缺乏应有的认识。由于认识上的偏差，导致了思想上不够重视、行动上不够关心，致使一些困扰人民调解工作健康发展的突出问题长期得不到解决，影响了人民调解职能的有效发挥。 （二）部落习惯法对人民调解具有潜意识
13、上的排斥性。青海藏区在新中国成立前就有民间纠纷解决机制。这种纠纷解决机制脱胎于藏族部落社会，是由原部落头人及其直系后裔（象征权利的继承）、部落的专职“调解人员”或宗教界人士代表本部落民间纠纷调解组织，依据部落习惯法，对本部落成员之间及其与外部落成员的纠纷进行调解并做出裁决的仲裁机构。 即使进入到今天的社会主义初级阶段，部落习惯法依然在某些方面无形有形地支配着人们的社会行为。特别是在基本全民信教的青南藏区，藏传佛教在人们的心灵深处根深蒂固，部落习惯与宗教观念、家族观念、神权思想等掺杂在一起，深深地潜置于人的社会意识之中，由此而形成了青南藏区特殊的文化现象。 这从一些群众和地方政府仍然利用宗教界人
14、士和“部落头人”调解民间纠纷的现实情况即可看出部落习惯法的影响依然存在于民众和社会之中。应该肯定，由于宗教界人士和“部落头人”在群众中具有一定威信和独特的影响力，熟悉本地区的历史，了解当地民俗习惯和农牧民的心理需求，在解决本地区的民间纠纷、维护社会秩序、保障社会安宁方面具有独特的优势和积极的作用。但也应看到，部落习惯法作为部落内部的习俗性、地域性法律，是由部落强制力保证实施的社会规范， 具有很强的随意性，而且部落习惯法中的罚款等制度明显带着封建等级制度的糟粕，与我国宪法制定的法律面前人人平等的根本原则是相违背的。 还应看到，部落习惯法对于基层人民调解组织的冲击作用是不容忽视的。这是因为，由于一
15、部分人习惯于用部落习惯处理纠纷，导致封建宗族意识抬头，民主法治、人民调解等新的思想观念受到抵制或排斥。所以，在一些地区遇到矛盾纠纷时，一部分当事人不愿意让人民调解委员会调解，而乐于听命于活佛或 “部落头人”的摆布。由于活佛或“部落头人”化解纠纷往往依照的是部落习惯法或传统习俗，基本无法律元素，且程序不规范，其所形成的协议的法律效力往往受到质疑。同时由于活佛和“部落头人”在民间的特殊影响，在一定程度上抵制了人民调解组织在化解基层矛盾纠纷中的主导作用。 （三）调解资源有待整合。从青南藏区解决纠纷的资源配置来看，民间自治、公益服务、国家治理各种元素交叉，加之国家和地方对解决纠纷资源配置不合理，导致基层解决纠纷机制不顺畅。主要表现在：一是基层解决纠纷资源配置不合理。由于长期以来受历史、地域、经济、文化、风俗习惯等多种因素的影响，加之境内外敌对势力的分裂渗透，构成了青南地区纠纷的多发性、复杂性、敏感性。为了维护社会和谐稳定，各地区根据不同阶段的需要，先后在村、寺院、学校、企业组建了综治工作队、维稳工作队、治保队、人民调解委员会等多种维稳机构，这些机构在重要节日、特殊时期维护基层社会稳定中曾经和依然发挥着重要的作用。但同时也应该看到，这些机构职能重叠、人员交叉，没有形成分工合理、高
