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1、国际视野下腐败问题成因及其对策研究 作者： 日期：国际视野下腐败问题的成因及其对策研究腐败与反腐败都是世界性难题。美国腐败研究领域的权威学者约翰斯顿提出的腐败征候群理论，从国际视野比较研究腐败的发生病理和矫治法理，启示我们客观理性地看待和治理我国的腐败问题。一、国际视野下腐败的发生病理约翰斯顿分析了近百个国家“参与”和“制度”强弱状况的数据组群，根据它们影响力的不同组合研究四种腐败征候群的发生病理。第一种：权势市场腐败征候群。这类腐败发生在具有成熟市场经济和民主政治、制度化程度比较高的美国、日本和德国等西方民主国家。这些国家腐败问题主要表现为以权力为导向的腐败集中在赢得官位和影响那些身居要职的
2、人，追求财富为导向的腐败把目标锁定在政府的承包合同、政策执行或立法的具体内容上。最明显的特点是有政治影响的富人利益集团主导着权势市场，腐败围绕着利用财富去寻求强大的政治结构中的权势，“金钱政治”被视为一种普遍的腐败现象，尤其是权势者通过合法的政治献金捐款的方式支持或输送自己的代理人买到通向政府的“接近权”或直接进入政府任职，从而影响政府的立法和执法活动，以便获得更多来自政府的利益输送，即使在美国，大多数人都认为政治捐款对选举和政府有着太大的影响，政治家们会给予那些向他们捐款的人和集团以特殊照顾，政治已变成了市场的延伸几乎成为共识，使得“本该向公民提供机遇和保障的整个体制已变成一个被财富和权力之
3、间的通谋所腐蚀的权势市场”。第二种：精英卡特尔腐败征候群。这类腐败发生在经历着激烈的政治民主化过程、存在较多不确定性、制度化程度相对较弱的民主国家，如意大利、韩国等。这些国家腐败问题主要表现为由精英们结成联盟并组成排他性网络，腐败的核心作用就是保护和壮大较高层次精英的网络，获取财富和权力的机会同社会中各种利益的竞争交融在一起，腐败交易不仅发生在政府官员和私有利益、政治领袖与广大支持者之间，而且还发生在政界、官僚机构和企业界掌握支配权的人物之间。那些予以合作的人可以赢得权力、可以变得富裕，也可以为自身及追随者或者企业减少政治和经济的不确定因素。那些不予合作的人会受到惩罚或被驱逐出该网络。第三种：
4、寡头和帮派腐败征候群。这是一组在政治和经济上都处于转型期的国家，制度化程度比较低甚至软弱，如俄罗斯、墨西哥、菲律宾等国。这些国家腐败问题主要表现为“在精英之间爆发一场混乱的、有时是暴力的争夺，寻求利用人际关系资源（例如大批追随者、一个企业、官场、司法或犯罪组织中各种关系，或一个很有实力的家族）获取财富和权力”。在这种类型的国家里，腐败非常猖獗，而且是大面积的，常常与暴力联姻，严重影响政治和经济的发展，使得外部投资者望而却步，即使进去投资的也只是注重短期回报而不是长期发展。第四种：官僚权贵腐败征候群。此类腐败组群国家中，制度化程度非常薄弱，政治上仍然不民主且缺乏竞争，经济机遇正在过渡期且又以市场
5、经济为取向，公民社会很弱或根本就不存在，如中国、肯尼亚、印度尼西亚等国。在这类腐败症状的国家里，私企老板用他们的财富来影响政治人物和他们的亲信，有权势的官员也可以轻易变成经济上的大人物，而这些经济大人物们仍需要官方的保护和支持，拥有最大影响力的企业家将成为顶尖政治人物或成为他们的受庇护人。权力都不真正在国家手里，而是在那些利用政治强势获得财富的官员手里，国家权力过分集中且官员权力几乎不受限制。2、 中国腐败问题的发生病理腐败征候群的比较研究对此为我们提供了一种新颖视野和国际眼光，虽然这些研究由于时空等因素的限制和不能穷尽各国腐败的复杂性，深度民主化等结论也不是包医百病的灵丹妙药，制度反腐的分析
6、未能深入具体，对中国腐败问题的分析也有失偏颇，但其对腐败发生病理和矫治法理的研究仍然具有重要的反腐学理意义和实践价值，为我们思考和矫治中国的腐败问题提供了一个更为宏大的背景和更具比较意义的切入点。病理一：我国经济和政治领域的民主化程度与形式明显不足及其而导致的权力集中是我国腐败现象丛生和蔓延的重要病理。从经济领域看，我国当前权力商品化现象十分严重，形成所谓权力经济，即权力进入市场，因而表现为一种寻租现象，公职人员依然掌握着极多极大的权力，上至控制着政策制定、大型项目、银行信贷、土地资源、税收优惠、市场准入等权力的中高级政府官员，下至控制着中小私营企业发展条件的基层干部以及税务所、工商管理所、派
7、出所等普通工作人员。从政治领域看，我国目前政治领域的民主化程度仍然不高，政治权力过于集中尤其是集中于“一把手”。权力必然导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败。而民主参与意识不强、民主参与渠道不畅、民主参与保障措施不力等也是我国腐败现象难以遏制的重要因素，病理二：德治反腐或倡廉式反腐一直成为惯常的优选认知和举措，始终没有甚至无法将权力道德要求具体化为可操作的行为标准。虽然近年来对制度反腐价值的认识和重视程度有了一定提高，在制度反腐方面也有一定进步，但制度创新不力且反腐效果甚微。一方面表现为现有反腐败法律制度不系统不严密，我国反腐败制度中至今仍然没能构建出一整套严密完善的法律制度，相关制度不完善
8、甚至空白较为普遍；另一方面表现为现有法律制度的执行力不够，即使是现有的一些不够健全的法律也得不到有效执行。法制的不完善或者缺陷往往构成了腐败现象滋生和蔓延的恶性生态因子，同时，腐败现象的滋生和蔓延又进一步加速了法制生态环境的恶化。病理三：忽视了反腐败的策略性，虽然不断出台各种文件和法规，但腐败现象并未与这些规范的数量成正比反而似乎陷入“越反越腐”的怪圈。现有的反腐败法律制度执行不力，也只能成为摆设，还会造成整个社会对法律的严重不信任的恶果。3、 治理对策过去中国对于腐败问题的解决，显然有三种办法：一是整顿官德官风；二是绩效评估量化考核；三是查办大案要案。整顿官德官风，看似针对官员内心的腐败，但
9、如无具备高度整合力的意识形态规训，又没有人民大众的制度化参与，效果常不明显，更不持久。腐败不仅仅是中国的问题，也是世界的问题。世界解决腐败问题的办法大致也有三种：对策一：反腐败要迈向深度民主化。“愈是市场化进行得迅速和顺利的国家，腐败现象就相对地不那么严重”。因此，我们要进一步推进市场经济和民主政治，减少政府的干预和寻租的可能性，故而通过法治化建设进行控权或限权。目前我国深度民主化急迫的措施应是在政治领域引入竞争性机制，因为我国只有一个执政党，缺乏必要竞争和有效监督使得腐败的几率相对较高，故在政治领域中无论是党内还是党外应适当输入竞争性机制是治本之策，也是权力真正得以有效控制和监督的逻辑前提。
10、面对中国目前的腐败现实和基本国情，更为重要的深度民主化改革措施是培植和保护市民社会的反腐力量。所以改革亦必须动员社会自身的各种利益集团和力量”。反腐败不仅只是公共部门的职责，也需要社会民众的积极参与，而且没有后者的力量前者的目的也无法实现。为此，转变反腐思路从而促进和保障社会参与是我国未来反腐败能否取得明显成效的最重要突破口，为此我国首先必须切实履行联合国反腐败公约中关于保障“社会参与”的法律义务，通过法治化建设来培育和保障市民社会的健康成长，从社会大结构的基础层面构筑反腐败的新的廉政工程，使中国在21世纪实现反腐败斗争由加大惩处力度到扶持公民社会成长的战略大转移。对策二：反腐败要强化制度价值
11、。制度反腐也早已成为各国成功反腐的通识和举措。古今中外的历史证明，寻求权力制约的法治途径是最有效、最权威、最持久的模式”，无论哪个国家哪个时代运用法律制度预防和惩治腐败始终是首要选择，越是走向现代和文明就越是如此。首先要建立健全促进和保障经济和政治领域民主参与方面的法律制度，如集中采购制度、独立审计制度、金融实名制度、政治透明制度、新闻监督制度、公民参与制度、检举举报制度等等，从而更好地保护公民权利和制约公共权力。其次要建立健全专门的反腐败法律制度，如世界各国公认和普遍实施的财产申报制度、反腐败法、政府道德法等极为重要的法律急需创制。总之，反腐败归根到底要靠制度创新，“制度的创新与建立将是中国
12、真正走向强国的标志。舍此，没有捷径可言”。制度的严格执行是反腐败法治建设中的重要一环。有学者通过计算认为中国腐败的查处率只有1%，而那些99%的腐败分子逍遥法外，我国除了有正常的执法司法机关可以反腐败外，还有纪委、监察等部门还行使反腐败的职权，相对国外往往只有一个反腐败权威机构我国的反腐成本极高。为此优化反腐败机制尤其是加大对腐败的查处和惩治的执行力度显得尤为迫切，唯此其他反腐败的任务和目标才会有可能和有意义。 对策三：反腐败要讲究策略性。一是反腐败要循序渐进。反腐败包括反腐败法治建设是个漫长而艰辛的复杂过程，为此，我们要走出目前口诛笔伐式的激情反腐和斩草除根式的天真反腐的误区，在提高我国反腐
13、败法律刚性执行力的基础上，循序渐进地建立和完善相关法律制度；二是反腐败要有效管用。要建立“有效管用”的反腐倡廉的法律制度体系，特别要重视反腐法律的严格性而非严酷性，做到轻刑必罚，严而不厉，“刑罚的威慑作用主要不在于刑罚的严厉性，而在于刑罚的可能性，即违法者被捉并受到处罚的概率。如果在100个贪官中有99人被捉，即使每人只判几年徒刑，那刑罚的威慑作用也将是非常巨大的。“伸手必被捉”，自然就没有多少人敢于伸手了”。因此，制度设置的科学性、严密性和执行的严格性、有效性成为十分关键的问题。三是反腐败要对症下药。反腐败必须考虑整个社会的诸多复杂问题，与政治、经济和文化等环境相适应才是理性之策、才能事半功倍。要能够针对我国目前腐败现象发生的病理特点，对症下药地选择适合我国国情的反腐败策略，在制度科学设置和提高执行力方面下足功夫，在法治为指导的框架下综合运用各种手段方法预防和惩治腐败，能够做到药到病除。转型时期我国腐败行为呈现出绝对权力失控条件下绝对腐败猖獗、从滥用公共权力向滥用公共资源转变、腐败手段更加复杂和隐蔽、“灰色腐败”危险倾向日益显现等新特征，为此要理性客观地权衡腐败“零容忍”、全面反腐、权力反腐的利弊，综合使用经济处罚、道德教育与法律惩处手段，保持监督制度与权力格局的动态平衡，加强对监督人权益的保护，构建网络监督反腐新平台等反腐策略措施。
