全面建成小康社会背景下的农村精准扶贫方略 兰德课件

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1、全面建成小康社会背景下的 农村精准扶贫方略,党的十八大报告首次提出全面建成小康社会的目标 建成小康社会的短板在农村 农村小康的难点在贫困地区和贫困人口 解决农户贫困问题是全面建成小康社会的先决条件,一、小康社会建设与农村减贫,“中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)”确定的减贫目标： 到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿（两不愁） 保障其义务教育、基本医疗和住房（三保障） 贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。 十八届五中全会提出的目标： 到2020年确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫 贫困县全部摘帽，

2、 解决区域性整体贫困,二、贫困地区的区域发展,中国的贫困具有明显的区域性特征 在国家统计局估计的全国7017万贫困人口中 东部地区贫困人口586万，占8.35%，贫困发生率3.7% 中部地区贫困人口2831万，占40.34%，贫困发生率11% 西部地区贫困人口3600万，占51.30%，贫困发生率18.2% 在全国8962.5万 建档立卡贫困人口中 东部贫困人口617.8万人，占全国贫困人口6.9%，贫困发生率3.9%； 中部贫困人口3889.5万人，占全国贫困人口43.4%，贫困发生率15.1%； 西部贫困人口4455.2万人，占全国贫困人口49.7%，贫困发生率22.5%,80年代中期以来

3、，中国的农村扶贫主要强调对贫困地区的扶贫开发，扶持对象是大小不同的区域 贫困县和扶贫开发重点县 扶贫开发重点村 14个连片特困地区 扶贫开发的主要内容 基础设施（水、电、路、基本农田） 社会服务（教育、卫生、文化） 产业发展和就业 生态环境,区域性扶贫开发有力地促进了贫困地区的发展，缩小了区域差距 1994-2000年 国定贫困县农业增加值年均增长7.5%，高于全国7.0%的年均增长速度 粮食产量年均增长1.9%，是全国平均增长速度（0.6%）的3.2倍 农民人均纯收入从648元增长到1337元，年均增长12.8%，比全国平均增长速度快2个百分点 2002-2008年 重点村的人均纯收入增长速

4、度要快于重点县和全国的平均增长速度3个百分点以上。除了工资收入低于全国平均增长率外，重点村其它收入的增长都高于全国平均水平和重点县 基础设施的变化也更快,三、区域发展对未来减贫的局限性,但贫困人口没有从扶贫开发中平等受益 扶贫到户的项目和投资不多 乌蒙山区6个县的调研发现2013年扶贫项目农户覆盖率约30%，获得补贴的农户比例只有15% 对整村推进项目进行评估后发现，扶贫投资的主要受益对象是贫困村中相对比较富裕的农户，贫困农户很少受益 整村推进项目的实施使平均收入以上的农户的收入和消费年均增加9.2% 而平均收入以下的农户基本没有从整村推进项目中受益,贫困农户不能受益的主要原因是缺乏到户机制，

5、贫困户难以参与和分享各类扶贫项目 贫困户缺乏利用基础设施项目创收的能力 到户项目因为贫困户负担不起配套资金和成本而不能平等享受 产业扶贫项目也往往因为贫困户的观念、技术、能力和资金等多方面的限制而难以覆盖贫困户 移民搬迁因贫困户负担不起搬迁成本出现“搬富不搬穷”的问题 金融扶贫中贫困户由于没有抵押和担保而被排除在外,四、精准扶贫,精准扶贫是习近平总书记在2013年11月在湘西考察时提出来的：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。” 中央办公厅2013年25号文“关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见”中，将建立精准扶贫工作机制作为6项扶贫机制创新之一。

6、 精准扶贫的含义就是扶贫要到村、到户、到人,根据中办25号文的精神，国务院扶贫办制定了“建立精准扶贫工作机制实施方案” 目标任务：通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制。 习近平总书记在贵州考察时提出“六个精准”要求，即：扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。 概括地讲，精准扶贫包括：精准识别和精准管理（扶持对象精准）、精准帮扶（项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准）、精准脱贫和精准考核（脱贫成效精准） 精准扶贫是地方政府的主要职责,精准

7、识别和精准管理 精准识别就是通过一定的方式将低于贫困线和没有达到“两不愁、三保障”的家庭和人口识别出来，同时找准导致这些贫困家庭或人口贫困的关键性因素，它是精准扶贫的基础。 2013年底全国共有8249万收入低于2736元的贫困人口，2014年底低于2800元的贫困人口7017万，这是精准识别和建档立卡的主要对象。 全国的建档立卡的名额就是根据统计部门利用农村住户抽样调查数据估计出的各省和县的贫困发生率的基础上分配的，同时允许各地有10%左右的上浮幅度。 全国第一批建档立卡户2948.5万户，8962.5万人,精准识别和建档立卡中出现的困难和问题 最主要的问题国家确定的识别标准在基层无法可靠地

8、实施 国家统计局使用人均消费支出和贫困线来估计全国贫困人口数，建档立卡使用人均收入作为指标 精准统计农户的收入是一件复杂的事情，通常由专业机构（如统计部门）通过抽样的方式进行并且成本很高。 在没有准确家庭收入的情况下，对建档立卡户的识别通常只能依靠民主评议的方法来进行。 基层在民主评议中使用的是综合标准：除了收入外，还会考虑健康状况、家庭负担、财产状况、人际关系等。是一种多维贫困的概念。,民主评议较好地解决了贫困户识别中可能出现的矛盾和合法性问题，但与收入标准会存在较大的差异。导致一部分收入低于2736元的农户没有被确定为贫困户，而一部分收入高于2736元的农户被确定为贫困户。 乌蒙山片区的贵

9、州、云南和四川3省6县60个村1200户的抽样调查结果显示，2013年建档立卡贫困户中有40%的农户人均收入超过贫困线，而在非建档立卡户中有58%的农户收入低于贫困线 在武陵山片区的贵州、重庆、湖南和湖北4省4县40个村1000个建档立卡贫困户的抽样调查结果显示，建档立卡户中49%的农户收入高于贫困线 根据对建档立卡户的抽样调查和评估，按收入标准评估的准确率只有50% 表明以收入标准判断，民主评议识别的准确率只有50%。这对精准扶持和精准考核构成巨大的挑战。,需要改善识别标准和方式 首先要依据中央提出的“两不愁、三保障”的扶贫目标来设定标准 国家层面需要改变单纯以消费支出为基础的识别标准，从多

10、维贫困（包括教育、健康、资产等）的角度看待贫困问题 扩大建档立卡户的规模 对脱贫的家庭继续扶持 地方政府进一步改进建档立卡工作 要了解国家统计局对消费和收入的定义和计算方法 对村干部进行必要的培训 确定合理的排除性指标 改进识别方法（例如，控两头、选中央）,精准管理 首先是对所有识别出来的贫困户建档立卡，为扶贫工作提供包括贫困家庭基本状况、致贫原因和帮扶措施等方面的详细信息，为精准扶贫提供信息基础。 然后根据贫困状况的实际变化，及时识别出新的贫困家庭和人口，同时将已经脱贫的家庭和人口调整出去，保持精准扶贫的有效性。 由于贫困人口的脆弱性，为了巩固扶贫成效，对于脱贫人口也需要关注和扶持。 建档立

11、卡工作是一项经常性的工作，技术性比较强，需要有专门的机构和人员负责。,精准帮扶与“五个一批” 精准帮扶是在精准识别的基础上，针对贫困家庭的致贫原因，因户和因人制宜地采取有针对性的扶贫措施，消除致贫的关键因素和脱贫的关键障碍。 致贫原因的多样性和差异性要求精准扶贫有高度的针对性，即需要什么扶持什么。 精准帮扶是精准扶贫的关键。 中央提出通过“五个一批”的扶贫方式解决7017万贫困人口的贫困问题 发展生产脱贫一批 易地搬迁脱贫一批 生态补偿脱贫一批 发展教育脱贫一批 社会保障兜底一批,精准帮扶方面的问题 地方政府和扶贫部门的思想和观念问题 没有充分认识到扶贫工作的综合性和艰巨性 认为精准扶贫主要是

12、扶贫部门的事情，没有建立有效的大扶贫格局 扶贫到户的方式过于简单化 直接给所有贫困户现金补贴 让贫困户和非贫困户做同样的产业项目 出现大量到户项目失败的现象 很少进行综合扶持，导致扶持的效果和可持续不佳 过分关注贫困家庭当年的收入，不注重资产积累，贫困户的抗风险能力低，返贫现象突出,资金管理方面的问题 目前很多的资金通常是与项目捆在一起的，资金跟着项目走，缺乏足够的灵活性。 项目类型往往又是上级部门确定的，从而导致与实际需求脱节。 这不仅会导致扶贫精准度的下降，还会造成资金的浪费 短期和长期效果的平衡问题 创收与教育 创收与儿童健康 开发式扶贫与社会保障的有效衔接问题 2015年11月农村低保

13、人口4933万，人均支出水平139元/月,要解决这些问题需要扶贫资金管理体制的改革和加强资金整合 扶贫资金的管理应该进一步下放的到县级政府（今年进行扶贫和涉农资金在县级整合的试点工作） 扶贫项目和扶贫方式由县乡政府根据实际情况自主确定 中央和省级政府负责监督、检查、考核和评估，重点放在扶贫的实际效果和资金是否滥用（如没有用于扶贫领域） 其它行业部门的资金管理也需要进一步下放，以便于资金在基层的整合 需要审计制度的改革 加大一般性财政转移支付,创新到户机制是关键 产业扶贫：主要解决贫困农户独立发展产业能力弱的问题，让贫困户能进入由新型经营主体主导的产业体系中 合作社（协会）+贫困户 关键是解决贫

14、困户如何加入一般由大户主导的合作社，如政府提供一些基础设施、对贷款贴息等，同时明确合作社带贫困户的数量 对合作社提供技术支持 合作社为贫困户解决技术和市场问题 贫困户在合作社的技术指导下只负责相对简单的生产环节,公司+贫困户（公司+合作社+贫困户） 土地流转+就业 入股分红 技术/资金服务+订单生产 要避免用大量的扶贫资金直接扶持企业，扶持的重点是让贫困户有机会和能力从企业发展中受益 对企业的扶持主要从土地使用、税收、优惠贷款（如贴息）等方面考虑 联户合作生产（大户带动） 对联户生产提供基础设施、技术和资金方面的支持 明确联户中贫困户的比例 明确贫困户产权和收益分配的比例,就业扶贫 通过有针对

15、性的培训提高贫困家庭劳动力的意识和技能 观念的改变 技能的提高 综合能力的增强 帮助贫困家庭的劳动力找到稳定的就业机会 通过东西对口扶贫的安排 动员民营企业的参与 公益性岗位（以工代赈、生态维护、环境卫生） 提供基本的社会保障以及城乡一体化衔接 权益保障和法律援助,金融扶贫 综合性农村金融改革 信贷+政策性保险+抵押品市场 金融部门与地方政府协作 补贴 风险控制（担保） 成本分担 农村金融市场开放和普惠性金融机构的发展 扶贫移民搬迁 差异化补贴 渐进式搬迁（吉安的梯度搬迁） 住房成本控制,教育与医疗扶贫 普及学前教育并对贫困家庭提供补贴 免费职业教育和生活补贴 免费高中教育和生活补贴 提升教育

16、质量（广西全区的远程教学、吉安的远程教学） 降低上学成本（吉安恢复教学点） 新农合的全面覆盖和差别化的补贴 降低贫困人口的就医门槛 大病保险和大病救助 对留守人员的关爱与帮助,资产收益扶贫 定义：将自然资源、公共资产（资金）或农户权益资本化或股权化，相关经营主体利用这类资产产生经济收益后，贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得收益的扶贫项目。 对象：资产收益扶贫适用于所有类型的贫困户，但项目实施的主要对象应该为失能贫困户和弱能贫困户。 失能贫困户是指完全丧失劳动能力，不能参与生产和创收活动的建档立卡贫困户。弱能贫困户是指劳动能力有限，只能从事轻体力劳动的贫困户。主要包括劳动人口年龄超过60岁以上和主要劳动力健康状况不佳的建档立卡贫困户。弱能贫困户在建档立卡贫困户中的比例大大高于失能贫困户。,资产类型 自然资源 光伏资源、水电资源、旅游资源、矿产资源等 农户和村集体自有资源或权益： 土地资源，农户的土地使用权和村集体的土地所有权。通过农户土地流转和土地入股、村集体荒山荒坡入股等 林权，村集体和农户的林权流转和入股 扶贫或其它资金直接投资 扶贫或其它资金以入股、借贷等形式直接进行投资，不