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1、一 寸 光 阴 不 可 轻西湖区“美丽乡村”建设的调查与思考作者:西湖区人大常委会课题组 来源:调研处 日期:2012-12-11“美丽乡村”建设工程是“十二五”期间西湖区统筹城乡区域发展、提升新农村建设水平的重要抓手，是扩大有效投资、促进经济转型升级的重要举措，是优化农村居住条件、提高农民幸福指数的重要途径，是建设生态文明、改善生态环境的重要载体，是率先全面建成小康社会、打造美丽幸福首善之区的重要保证。实施这项工程，顺民意、得民心、集民智、增民利，符合时代发展要求，深受广大农民的欢迎，充满极强的生命力。根据西湖区人大常委会年度重点调研课题安排，今年以来，课题组成员先后赴有关部门和镇街、村社、
2、企业，通过听取汇报、座谈了解、实地踏看、查阅资料等形式，对西湖区美丽乡村建设情况进行了深入调研，在全面分析现状的基础上，提出几点意见建议，以供决策参考。一、开展美丽乡村建设取得的初步成效近年来，根据省市美丽乡村建设的统一部署，西湖区美丽乡村建设工作按照强统筹、强特色、强推进的要求，抓规划、排项目、定资金、明措施，有序有力实施各项建设计划任务。自2011年正式启动以来，全区纳入美丽乡村建设计划的35个村社中，已建成1个“风情小镇”、1个巩固提升村，开展1个“风情小镇”、7个特色示范村（含3个旅游特色村）、1个巩固提升村续建任务，启动实施5个新建村的整治，取得了明显的阶段性成效。一是改善了人居环境
3、。通过狠抓环境整治和生态建设，较好地改善了农村“脏、乱、差”的环境状况，同时还配套建设了健身休闲、文化娱乐、医疗卫生等公共服务设施，使广大村民在家门口就可享受到多项便捷服务，农村居民生活品质逐步提升。二是促进了农村经济增长。在推进村庄整治建设中，顺应城乡居民休闲旅游需求，大力改善农村基础设施、配建休闲旅游设施，提升农村生态环境，促进了乡村旅游业发展和农民增收。三是推进了城乡融合发展。以美丽乡村建设工程为抓手和契机，整合各方面的项目资金力量，形成集成优势，加大对农村地区的投入建设，进一步推动了“六个一体化”向农村延伸辐射带动，从而推进了城乡一体化融合发展。四是提高了区域美誉度。通过美丽乡村整治建
4、设以及大力包装宣传推介区位、资源和产业优势，特别是推出田园休闲游、茶园观光游、沿江生态游、文化创意游、健身体验游等旅游节庆活动后，西湖区乡村休闲旅游的知名度、美誉度不断提高。如外桐坞“风情小镇”暨中国美院国家大学创意园“艺术村落”的精彩亮相，龙坞茶村和双浦沿江休闲带的成功打造，实现了一产、三产的有机嫁接，农业与旅游业的互动发展，进一步打响了乡村旅游品牌。五是提升了农民素质。美丽乡村建设工程从更深层次讲，它是对科学、文化、卫生的普及，是现代文明在农村的播种，潜移默化中广大农民接受科学、文明观念的滋养，日渐成为高素质的新农民，进而营造起健康、向上、民主的社会新风尚。二、推进美丽乡村建设所做主要工作
5、1、突出特色，强化规划引领。一是坚持规划先行，结合区域特点和产业特色，编制了西湖区美丽乡村建设总体规划（2011年-2015年），确立了“最美西湖风情乡村”战略定位，提出了三墩平原湿地水乡、转塘龙坞和双浦湖埠山地茶乡、双浦东南部沿江渔乡等三大片区的村庄肌理规划理念，明确了三墩、转塘和双浦所辖35个创建村社的相应整治模式和初步目标，以及环境改善、产业提升、特色培育和公共服务配套为重点的实施内容。二是在充分调研和论证的基础上，坚持“一村一方案”，根据各村实际，因村制宜制定每个村的整治规划方案，切实增强整治方案的可操作性。三是编制美丽乡村建设村落基础设施、公共服务设施设置目录指南，提出了13个大项、
6、46个分项、157个子项的村落基础设施和公共服务分级配置的内容和标准，在国内第一次全面系统地对乡村基础设施和公共服务设施的设置进行规范化定义，为乡村整治工作提供了有效借鉴，也为我区后续单村整治规划的编制和项目设计提供了指导。2、落实保障，强化政策支撑。一是按照全方位全覆盖高标准推进城乡一体化融合发展的要求，出台了关于推进西湖区城乡一体化融合发展的实施意见、西湖区分类推进村庄整治争创美丽示范乡村工程实施方案这两个“龙头”文件，进一步明确了整治目标和原则、模式和标准、申报程序、实施步骤、保障措施，以充分发挥政策的导向激励作用。二是为提高资金使用效益，强化项目资金使用监管，制定了西湖区创建美丽乡村专
7、项资金管理办法、西湖区创建美丽乡村整治类项目以奖代补管理办法，2011年-2015年区（含之江）财政将共计安排3亿元资金，加大对农村地区环境整治、功能提升、生态保护、产业扶持、文明创建的投入和扶持力度。大力整合支农项目，将各类建设项目、资金优先安排用于创建村，两年来，各级财政资金已投入1.5亿元，积极助推美丽乡村建设。三是配套出台了西湖区美丽乡村创建工作领导小组成员单位工作职责、西湖区农村生活污水处理工程验收实施办法、西湖区美丽乡村建设工程项目管理办法、西湖区美丽乡村建设工作指导组（现场办）及分组方案等一系列的规范性制度，强化制度的约束保障作用，进一步明确职责、落实责任，扎实推进美丽乡村创建工
8、作。3、注重结合，强化统筹推进。在开展美丽乡村建设过程中，注重与 “三江两岸”生态景观保护、西山国家森林公园建设，都市农业精品区、休闲旅游示范区、文创产业示范区打造等重点工作有机结合，强化统筹推进。一是狠抓项目建设。整合力量，突出重点，加强协调，扎实推进整治项目建设，今年计划投入资金1.87亿元的78个项目，目前已有29个项目进场施工，其中11个项目已基本完成，其余项目已完成初步设计和施工设计。二是加快产业升级。结合无公害农业示范园、省级特色渔业精品园以及休闲观光设施基地建设，带动东江嘴村、灵山村、华联村等创建村的特色产业培育。发挥中国美院得天独厚的文创资源优势，辐射带动外桐坞村文创产业引入和
9、传统农业转型升级，为农民增收致富提供支撑。三是打响美丽品牌。充分挖掘地方农耕文化、传统文化、历史遗存，大力开展开茶节、沼虾节等渔业、农事以及其他文化活动，展示乡村新风貌，营造乡村新风气。收集整理乡村旅游区块的景区景点、停车场、公交站等信息，编制完成了西山旅游暨美丽乡村旅游图，专门邀请新华社等30余家新闻媒体加强宣传，吸引游客参与美丽乡村游活动，进一步打响“最美西湖风情乡村”的品牌。4、建立机制，强化推进合力。一是纵向到底的领导机制。区级层面成立以区长为组长、2位副区长为副组长、24个相关部门和镇街主要负责人为成员的美丽乡村创建工作领导小组，并设立了创建工程指挥部，由分管区长担任总指挥，下设办公
10、室、规划与建设工程指导组、产业提升与业态培育指导组等“一办五组”，进一步完善组织架构，全面落实责任主体。各成员单位按照职责分工，密切协作，合力推进。镇街、村社全面落实“一把手”责任制，将建设的目标任务逐项分解到人、到点。二是公开透明的监督机制。建立工作简报、动态通报和定期督查制度，实行建设项目公开、进度公开、标准和要求公开的“三公开”，定期邀请人大代表和政协委员进行专项视察，保障群众的知情权、参与权和监督权。三是协调合作的管理机制。落实指挥部例会、现场办公例会等制度，及时协调解决项目推进过程中的困难和问题。整合镇街、监察、财政、城管、住建（小型办）、文化、国土、农办等单位资源，在创建村成立现场
11、工作指导组，加强对建设村环境整治的综合协调、项目推进的全面监管、规划设计的组织管理等。三、目前美丽乡村建设过程中存在的主要困难和问题1、村庄规划实施难。虽然已经编制完成了美丽乡村建设总体规划和一些单项规划以及创建村的单村整治规划，但是由于项目实施村所在地基本都属于农田、茶叶、林地、水源保护区，一些已经排定的公益项目、产业项目，一旦触及用地问题，都难以实施，因此规划的实际可操作性还是不强。另外，规划之间的衔接配套也还不够，如“三江两岸”旅游、交通和绿道等单项规划时间跨度较长，村庄内部和村庄与村庄之间的水、路、管网的规划尚未到位，导致一些实施项目难以安排；之江地区战略性规划研究中明确的沿江准快速路
12、和绿道规划，可能还需部分村庄农居搬迁和集聚，将直接影响到沿江村的整治定位。2、前期政策处理难。近些年来由于农户正常审批建房一直受到控制，有些村庄乱搭乱建现象较为严重，同时随着城市化进程的推进，一些城郊结合部的村为了增加集体和村民收入，私自建设了不少违法建筑用于出租，而要拆除这些违章建筑物，前期政策补偿费用就会增加，整治难度也随之加大。另外，如一些涉河工程的青苗补偿等费用，由于工程建设专项预算上不能列支，造成工作开展难度较大，工程难以推进实施。3、产业转型培育难。虽然目前三大片区产业特色明显，但受各种因素限制，精品化、规模化、效益化等方面还需进一步提升，同时农村其他新兴产业的培育和引进也比较难，
13、美丽乡村建设尚缺乏持续动力和永久生命力。虽然近年来花了较大的人力物力财力，培育了外桐坞艺术村落、茶乡休闲旅游区、沿江休闲产业带等，但都还处于起步阶段。如何面向众多创建村社，因地制宜指导各村以美丽乡村建设为契机，盘活利用好存量房产和土地资源，实现转型发展，壮大集体经济和增加农民收入，将是一项长期而艰巨的工作。4、项目建设提速难。一是美丽乡村建设涵盖面广，整治类别多、现状复杂、受制因素多，涉及市政、水利、强电、弱电、建筑、园林绿化等诸多内容。目前，具备多项类别工程的设计资质且富有新农村建设经验的设计单位较少，再加之不少建设工程系许多小项目整合而成，造成设计阶段对接过程延长。同时在实施过程中，有的村
14、没有紧密结合村民需求，没有进行项目论证，造成完成设计的施工图多次修改和完善。有的设计内容虽然作了前期对接，但在图纸交底时，受方方面面的利益驱动以及多种不确定性因素影响，难以统一工程设计范围、规模和标准要求，甚至在工程进场施工后，提出设计变更、工程量增加的意见，致使在统筹建设美丽乡村、把握目标定位上出现偏差。二是实施单位力量不足，造成建设工程进度较慢，作为实施主体的镇村将美丽乡村建设落实在一、二个农口系统的工作人员，施工技术力量不足的情况较为突出。其次中标施工单位力量薄弱，比如有一个村去年12月初完成招投标的道路改造项目，现场仅有5人参加施工，目前进度不理想，很难完成合同中约定的工期建设任务。另
15、外，有的村级班子懂建设工程的人员和精力投入不足，造成在个别项目上不可避免地出现实施主体内部信息不畅、项目推进较慢的情况。三是由于美丽乡村建设规划定位较高，着眼于环境整治和产业转型并举，基础配套工程量大，投入资金也比较大。按照美丽乡村建设财政资金1:1配套要求，部分镇街压力较大，资金配套难以及时跟上，排定建设计划存在顾虑，项目建设进度也相对滞后。三、建设好美丽乡村需要着力把握的几个关系美丽乡村建设是西湖区前一轮“百村整治”工程的升级版，是城乡区域统筹发展的主要载体和重要抓手，是建设美丽幸福首善之区的应有之义。针对当前在目标定位、项目推进、产业升级等方面存在的问题，要进一步明确总体要求，清晰目标定
16、位，认真处理好四个方面关系：一是处理好乡村风貌与现代文明的关系。要在配套完善公共基础设施的同时，保留自然村貌、形态、风味。二是处理好产业发展与环境资源的关系。要在立足区域资源环境的基础上，将产业发展作为美丽乡村建设的重要内容，深挖内涵、做大做强，打响乡村建设品牌。三是处理好政府主导、农民主体与镇街主抓的关系。政府要加大投入、完善政策、强化考核，镇街要加强项目工程管理、加强村民教育引导，激发村民参与建设的主动性和积极性，实现村民从“要我干”到“我要干”、村干部从“推着干”到“争着干”、有关部门从“分散干”到“合力干”，营造合作共推氛围。四是处理好项目建设与环境治理的关系。要以项目带建设，以建设促管理，达到村容村貌“序化、美化、绿化、洁化、亮化”。四、进一步推进美丽乡村建设的几点建议西湖区美丽乡村建设虽然已经取得了明显的成效，但是要深入持续推进，任务重、要求高、压力大，必须坚定信心
