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1、关于审计工作程序和审计业务文书的几个问题,2009-12-10,引 言,审计署2008-2012年审计法制发展规划，要构建适合中国审计发展的规范体系，这个体系就是以审计法、审计法实施条例为基础，逐步建立审计准则体系、审计指南体系。前不久，审计署新修订的国家审计准则征求意见稿，我们感到，与审计法衔接的比较紧密，能够使审计人员以一本准则和相应的工作指南就能进行规范的审计操作，克服了以往多个准则、多个规范让人难以遵循的弊病，具有较强的指导性和可操作性。 回顾审计机关成立以来，我国的审计法制建设，大致经历了3个阶段。1983年成立审计机关到1994年末，实行审计条例，这是一个阶段。1994年全国人大常
2、委会八届九次会议审议通过的审计法，从1995年1月1日起施行，其间，1997年10月21日，国务院第231号令又发布施行了审计法实施条例。一直到2005年5月末，这是第二个阶段。2006年2月28日，经全国人大常委会十届二十次会议修订的审计法，自2006年6月1日起施行，一直到现在，这是第3个阶段。,关于审计程序的具体规定,一、,审计计划,审计准备,审计实施,审计终结,从顺序上来说，要经历从审计计划、成立审计组、开展审前调查、编制审计方案、下达审计通知书、实施审计、征求意见、履行审计听证告知、审计复核、出具审计结果类文书、跟踪督促落实审计决定、建立审计档案等。,在审计4个阶段中各个程序或者顺序
3、中，法律法规和相关准则基本上都作了明确规定。其中审计机关与被审计对象之间的审计工作程序，就是我们通常所说的审计外部程序。,这3项审计程序，由于它们直接关系到被审计对象的权利和义务，因此在具体审计工作中就要求我们必须按照规定办理，因为我国有关法律规定，程序不合法实体即违法，只要程序上出现错误，那么无论审计的结果如何，法律都会推定审计行为违法，在这种情况下，只要被审计对象提出复议或诉讼，那么我们审计机关只能被判定为违法或败诉。,1.实施审计一般要提前3天向被审计单位送达审计通知书,2.实施审计后，审计小组要以审计机关的名义征求被审计对象的意见,3.审计处罚符合听证告知条件的要履行听证告知程序,外部
4、 程序,审计法律法规和准则对审计程序或者顺序的具体规定,审计法律法规和准则对审计程序或者顺序的具体规定,审计法律法规和准则对审计程序或者顺序的具体规定,审计法律法规和准则对审计程序或者顺序的具体规定,审计法律法规和准则对审计程序或者顺序的具体规定,审计法律法规和准则对审计程序或者顺序的具体规定,审计法律法规和准则对审计程序或者顺序的具体规定,审计法律法规和准则对审计程序或者顺序的具体规定,审计法律法规和准则对审计程序或者顺序的具体规定,审计法律法规和准则对审计程序或者顺序的具体规定,审计法律法规和准则对审计程序或者顺序的具体规定,审计法律法规和准则对审计程序或者顺序的具体规定,审计程序中需要强
5、调的几个问题,二、,1.审前调查不充分缺少必要资料，审计 实施方案操作性不强，分工不明确，有 的实施方案主管厅长和处长未签署意见,2.审计处理处罚的救济途径要求分清财政收支、财务收支，现实中难以明确界定,3.审计组的审计报告未以审计机关的名义征求被审计单位意见，审计组组长也未签名。被审计单位对审计报告征求意见稿有异议的，审计组也未对有异议部分作出书面说明,4.有的审计项目处罚达到标准未告知听证,5.审计文书在送达被审计对象时，送达回证未签署日期,执行审计程序中主要存在5个问题,审前调查是指审计项目计划确定后，承担审计任务的审计组采用一定的工作方式，了解被审计单位的基本情况，收集审计事项相关资料
6、，根据重要性、谨慎性原则分析其存在的薄弱环节，以确定审计重点，实现审计目标的行为。 审前调查存在的主要问题：一是对审前调查的重要性认识不足。审前调查流于形式，特别是对近年来多次审计过的单位和项目，自认为情况熟悉无须调查，导致审计实施方案编制简单粗糙、针对性弱、可操作性差。二是审前调查目标不明确、调查不深入。有的开展调查前没有调查提纲或方案，存在随意性和盲目性；有的审前调查不够深入。大多数审前调查工作仅仅局限于对被审计对象基本情况的了解，而对于被审计对象的经营情况和管理流程了解的不多，造成审计实施中审计力量的安排与实际现场审计需要相脱离。三是重财务管理、财务收支等方面的调查了解，忽视对审计对象会
7、计数据和业务数据的收集整理、汇总分析，以及相关业务流程的调查。就是说审计人员对反映审计对象履行职能过程的业务流程与财务管理、会计核算之间的必然联系，在审前调查阶段进行资料的收集整理、汇总分析比较少，或者说不到位。都不同程度地影响了审计质量和效率。,执行审计程序中主要存在5个问题,如何通过审前调查来制定重点突出、分工明确、可操作性强的审计实施方案，又如何开展审前调查呢？,一是针对审计的目标，可以灵活采用召开座谈会、个别谈话、实地观察、发放调查问卷等多种方式，深入了解被审计对象的基本情况。,2.可以采用延伸分析法，就是根据资金链（来源与去向）展开调查。例如要对某单位的经费来源搞审前调查，可对该单位
8、的经费来源进行延伸分析，找出容易出问题的环节作为审前调查的重点。,1.可以采用横向比较法（同行业、同类型的审计对象进行比较）、纵向比较法（当期与前期经济指标进行比较）。,3.具体问题具体分析法。每个行业、每个系统、每个被审计对象都有各自不同的情况和特点，要针对被审计对象的实际情况和特点来确定审前调查的内容和重点，切忌流于形式。,采 用 的 方 法,如何通过审前调查来制定重点突出、分工明确、可操作性强的审计实施方案，又如何开展审前调查呢？,审前调查是实施审计的重要环节之一，是制定审计实施方案并使之重点突出、分工明确、可操作性强的前提，是加强审计项目质量控制的基础环节，好的审前调查有利于审计实施，
9、并可实现快速、优质、高效的审计。近两年评审出的国家级、省级优秀审计项目的一个共同特点就是审前调查开展的充分、具体，制定的审计实施方案重点突出、分工明确、可操作性强，审计实施阶段时间短、效率高。,审计法第四十八条规定，“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为终审裁决，本级人民政府的裁决为终审裁决”。 法定的2种救济途径分别适用于财政收支审计项目、财务收支审计项目。就要求我们在审计实践中划清什么是财政收支项目，什么是财务收支项目。就
10、审计实践而言，依现有法规和准则，是难以划清的，因为审计法修订后，审计法实施条例至今没有出台。,一是法规互不衔接。审计法第16条-25条规定了审计机关的职责、监督的内容，但没有表述什么是财政收支项目，什么是财务收支项目。审计法实施条例（1997年10月21日开始实施的）第三条所作的解释。接受审计监督的财政收支，是指依照中华人民共和国预算法和国家其他有关规定，纳入预算管理的收入和支出。接受审计监督的财务收支，是指国有金融机构、企业事业单位以及国家规定应当接受审计监督的其他有关单位，按照国家有关财务会计制度的规定，办理会计事务、进行会计核算、实行会计监督的各种资金的收入和支出。,二是法规前后矛盾。比
11、如，审计法第十六条规定，审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府的预算执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。这就说明，本级部门的直属单位（多数为国有事业单位）的收支是财政收支。而审计法第十九条和审计法实施条例第三条的规定，又说国有事业单位的收支是财务收支，这就互相矛盾。再如，社会保障基金收支审计，审计法第二十三条把政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的收支定义为财务收支。但按照审计法修订条文释义对该条的理解，“对社会保障基金，主要审计其预算执行情况和决算”。那么，预算执行情况和决算是否属于财政收支的范畴，前后相互矛盾。,三是财
12、政收支与财务收支，它们之间是有联系，又有交叉的。一个单位可能既有财政收支，又有财务收支；同样一笔资金，可能是财政收支，也可能是财务收支。例如，从国家预算分配到预算单位的资金活动，从国家的角度看是财政收支，而从单位的角度看，人们习惯地把它看作为财务收支。,审计文书送达回证是为了适应审计法关于审计程序中有关时限的规定以及行政复议法的要求而设的。 审计法实施条例第三十七条规定 “审计机关依法实施审计时，可以直接送达审计文书，也可以邮寄送达审计文书。直接送达的，以被审计单位在回证上注明的签收日期为送达日期；邮寄送达的，以回证上注明的收件日期为送达日期”。 需要有送达回证的审计文书有：审计通知书、审计报
13、告征求意见稿、审计听证告知书、审计报告、审计决定书、审计移送处理书等等。这些文书的送达回证是审计机关执行审计程序的重要证明材料，非常重要。如被审计单位在审计通知书回证上的签收日期（就是送达日期），是证明审计机关是否提前三天送达或者送达三日后才实施审计的。再如审计决定送达回证上的签收日期不仅关系到被审计单位落实有关决定的期限，同时也是被审计单位申请救济途径的起算时间，而且还是审计机关依法履行相关法律义务的期限。试想如果没有要求被审计单位在送达回证中注明签收日期，那么审计决定能否落实到位、被审计单位申请救济的时间、审计机关依法履行法律义务的期限等将无时限规定、无限期地履行。因此审计文书送达回证必须
14、要引起审计人员的充分重视，按要求送达，按规范填写，特别要注意在送达时一定要将接收人填写签收日期。,关于审计文书的几点要求,三、,审计署6号令发布实施后，取消了过去的审计意见书，审计机关对被审计单位的财政收支、财务收支的真实、合法、效益发表审计意见的正式书面文书改为审计报告。审计署6号令第五十八条规定了审计报告的内容，但没有具体格式的规定。 当时，我厅为规范审计报告格式，以审计署6号令第五十八条的规定，制定了七段式的审计报告模版：包括审计依据，被审计单位的基本情况，被审计单位的会计责任，实施审计的基本情况，审计评价意见，审计查出的被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为的事实和定性、处理处
15、罚决定，审计建议。 2008年9月对审计报告相关内容的布局进行了调整，进一步修改了审计报告的模式，也就是现在正在使用的四段式审计报告模版，具体内容仍坚持了审计署6号令第五十八条规定的内容，只是对有的内容进行了删减和概括。,一是审计报告中称呼被审计单位一律采用第三人称形式，一般使用被审计单位名称，或称“该单位”。审计报告中单位的名称（包括被审计单位名称）应使用全称或规范简称，没有规范简称的，第一次称呼应使用全称，其后如需使用简称，应在第一次使用全称后标注“（以下简称）”； 二是审计报告中的数值（包括百分数）除整数值外，小数点后一律保留两位，数值之间存在勾稽关系的，应保持勾稽关系正确。金额单位应根
16、据具体情况和需要确定，“被审计单位基本情况”部分，如数额较大，可以使用“万元”或“亿元”为单位，“审计发现的主要问题及处理处罚决定”部分以“元”为单位； 三是审计报告应当语言简洁通顺，逻辑性强，避免产生歧义；用词准确规范、通俗易懂，要充分考虑报告使用者的阅读和理解；,四是审计组给被审计单位的审计报告征求意见稿，侧重交换事实、定性、所依据的法律法规规章等和处理处罚所适用的法规条款，不交换处理处罚的具体数额（处理处罚是审计机关的行为）。审计组给审计机关的正式审计报告，需要对被审计单位违法违规问题提出具体的处理处罚意见，由审计机关最后审定处理处罚的具体数额； 五是对被审计单位在审计期间主动纠正的一些一般性或者轻微的违规问题，可以将问题和纠正情况写入审计组的小组报告中存档备查，在对外发布的审计报告中可以不予反映。需要移送处理的事项，一般应写入审计报告，并注明该问题已移送处理。对于一些不宜让被审计单位知悉的内容（主要指涉嫌犯罪的事项），可不写入审计报告。,
