第五章行政权力课件

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1、第五章 行政权力,一.行政权力的涵义 二.行政权力的分配 三.行政授权 四.行政权力行使 五.行政权力的发展和演变,本章推荐的阅读书目： 1.何增科,研究,中央编译出版社,2004年10月版; 2.俞可平,政府创新的理论与实践,浙江人民出版社,2005年12月版; 3.孟德斯鸠,论法的精神; 4.卢梭,社会契约论; 5.约翰.洛克政府论. 6.F.J古德诺,政治与行政,华夏出版社,1987年版. 7.张国庆,行政管理学概论,北京大学出版社,2000年8月版.,一.行政权力的涵义,(一) 行政权力的概念 (二) 关于行政权力的各种学说 (三) 行政权力的结构 (四) 行政权力的特征,(一) 行政

2、权力的概念,行政权力是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。 按照性质，权力可以划分为政治权力、经济权力、社会权力等等。政治权力就是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为达到某种目标而在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的制约能力，凭借这种制约能力，政治主体拥有对于社会价值的支配手段。在这里，政治主体主要指政府、政党和其他社会政治集团、社会政治人物等。行政权力是政治权力的一种，它,是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的这一定义包括五个方面的内容： 根据这个定义，行政权力的包括

3、五个方面内容： 1.行政权力的主体。必须是国家行政机关及其公务员； 世界各国公务员范围的界定不尽一致，总体上看存在三种类型：一是以英国为代表的小范围型，主要指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；,二是以美国为代表的中范围型，它们把中央政府机关中的所有公职人员都称作文官，但适用公务员法的只是事务官。同时美国公营事业单位的人员和国营企业的管理人员也属于公务员的范畴；三是以日本和法国为代表的大范围型，包括了中央到地方政府机关所有公职人员，以及国会工作人员、审判官、检察官、国有企事业单位的工作人员等。 我国:根据公务员法规定:党的机关;人大机关;行政机关;政协机关;审判机关;检察机关;民主党

4、派机关。,2.行政权力的根本目标。是通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志； 国家意志集中体现国家利益。不管国家利益是代表全社会，还是代表某些强势集团，抑或代表某种社会阶级，都要以公共利益的面目出现。因此执行国家意志并实现社会公共利益，就成为行政权力的根本目标。,3.行政权力的作用方式。强制性地推行政令； 4.行政权力的客体。具有普遍性，是以整个社会 为对象的国家权力； 5.行政权力的性质。是一种执行和管理性权力。 （二）关于行政权力的学说 1.早期分权学说 人们对于行政权力的认识，最早发端于分权学说。一般认为，亚里士多德首开分权学说的先河。,他在政治学一书中将国家权力分为三

5、种机能： 即议事、执行和审判。古罗马的波利比阿又提出了元老院、执政官和平民会议之间相互制约的思想。 2. 三权分立学说 近代意义上的分权学说是从洛克开始的，他认为国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。这里洛克实际上是把国家权力分为两部分，对外权在很大程度上属于行政权的一种。明确划分国家权力的是孟德斯鸠，他把国家权力划分三种：立法权代表国家的一般意志；行政权主要执行国家意志；司法权主要在,于保护民众的利益。三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主绝对专制权力的需要而产生的。现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义

6、。,2003年3月17日晚，美国总统布什向全国发表电视讲话，限令萨达姆父子小时内离开伊拉克，否则美国将随时对伊拉克进行军事打击。但是，伊方拒绝了这一通牒。 按照美国宪法，美国发动对伊战争，需要通过怎样的法定程序呢？,2002年9月布什总统向国会提交了一份要求授权对伊动武的决议草案,2002年国会参众两院分别辩论投票表决通过，授权总统对伊拉克使用武力,2003年3月20日总统宣布对伊作战,2.三权分立的地位和核心是什么？ （1）三权分立的地位和核心是什么？ （2）核心内容：权力分立、制约和平衡 3. 什么是权力分立？,立法权,国会,负责立法,行政权,总统,负责实施法律,司法权,联邦法院,负责审查

7、法律,美国联邦政府结构示意图。,掌握立法权，制定法律。,由选民直接选举产生，只对选民负责。 不受行政机关的干预。,总统无权解散国会，不能决定议员的工资待遇。,掌握行政权，实施法律，组织政府。,由选民间接选举产生，直接对选民负责。不对国会负责。,国会不得增减总统报酬，不得罢免总统(除非定罪)。,掌握司法权，审查法律。 最高法院有终审权和违宪审查权。,联邦法院法官均由总统征得参议院同意后任命。,法官只要忠于职守，可终身任职，非经国会弹劾不得免职。,总统有权提名并经国会同意后任命政府高级官员;国会有权制定法律，总统可对国会通过的 法律实行否决权;国会有权向国民征税。 众议院有权对犯有“背叛、行贿、受

8、贿或犯有重大罪行和恶行的包括总统、副总统在内的所有文官提出弹劾，并由参议院审判。 美国最高法官可以对在美国宪法，联邦法律及条约范围内的一切案件都有最高审判权；大法官除非犯罪，否则终身任职。,三种权力的相互制衡（什么是权力制衡？） .立法权属于国会，又受到总统和法院的制约; .行政权属于总统，又受到国会和法院的制约; .司法权属于法院，又受到国会和总统的制约;.三种权力相互制约，保持权力平衡。,国家的立法权、行政权和司法权分别由议会、政府、法院独立行使，同时又相互制约，保持权力均衡，按照这种权力分立和权力制衡的原则来组织国家机关，行使国家权力的制度。,总统,行政权,平衡 与 制约,司法权,立法,

9、法院,国会,白宫,否决权； 立法倡议权； 发布有法律效 力的行政命令,征得参议院同 意后任命联邦 法院法官,决定法院的设立、法官任命； 决定法院预算和法官的薪俸； 联合各州推翻最高法院裁决； 弹劾法官。,否决权、拨款权； 决定行政机构设置； 决定行政人员任命； 监督财政、行政； 弹劾总统。,司法审查,司法审查,国会,最高法院,相互分立,结 合,相互制约,目 的,权力与权 力的平衡,国会不批钱，政府要关门 1995年11月，美国国会与白宫在“平衡预算”问题上没有达成一致，国会迟迟不批准政府预算，致使政府的所有行政机构，除了实在关不得的少数机构之外，其余一律由于没有经费、没有工资而关门了。当时正值

10、圣诞节，克林顿总统十分狼狈地自己掏钱付电费，才使得首都华盛顿著名的“第一圣诞树”的彩灯没有熄灭。这一僵局整整持续了七天。政府会关门？对于中国人来讲，这像天方夜谭一样。为什么会出现这种情况？因为在美国，政府所有的开支都必须经过国会的批准，国会不批准，政府无法获得一分钱的拨款。因此，如果政府的预算在国会通不过，那么，政府就无法获得财政拨款，在没有资金支持的情况下，政府也只好关门。,行政权属于总统。但是行政机构的设置和所需经费须由国会批准。,美国总统的权力：,在行政方面，总统有权处理国家事务和联邦政府的各种工作。总统是美国武装部队的总司令，可召集各州的国民警卫队为联邦服务。宣战权属国会，在战争和紧急

11、情况下，经国会授权，总统拥有更大的权力。 在立法方面，总统可以否决国会通过的任何法案，除非两院中各有23多数票推翻他的否决，否则该法案就不能成为法律。总统可以向国会建议立法。,总统还享有委托立法权。 在司法方面，总统有权任命联邦最高司法官员，但须获得参议院的认可。总统还可以对任何被判处破坏联邦法律的人（被弹劾的人除外）作完全或有条件的赦免。 在外交事务方面，总统是负责处理对外关系的主要官员。他任命驻外大使、公使和领事（须经参议院认可）。总统有权与外国缔结条约，但须经参议院23多数票的批准；而总统与外国签订的一切行政协定，却不需经参议院的同意。,3. 政治与行政二分法 德国学者J.K.布隆赤里较

12、早提出了将政治与行政分开的思想，行政学创始人威尔逊以及社会组织之父韦伯都对此做了进一步的继承和发展。美国学者古德诺全面阐述了政治与行政二分法的原理。二分法与三权分立相对应，它把行政权力作为一个独立的领域来看待，促成了行政学的诞生，为对行政权力的专门研究奠定了基础。但二分法对权力的分割过于简单化，在解释复杂现象时显得力不从心。20世纪末期出现的,新管理主义在二分法的基础上，对于政治权力与行政权力之间的交互作用进行专门研究，提出了国家治理权力问题，在一定程度上克服了二分法的局限性。 4.五权宪法学说 五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法权、司

13、法权、行政权、监察权和考试权五种。五权中的考试权就是指国家录用公务员时要通过考试选贤任能，监察权也就是对行政官员进行监督。,5.议行合一学说 巴黎公社开创了一个先例，马克思对此给予肯定。在议行合一的权力结构中，民主集中制是权力运行的基本原则。但议行合一在当代并非议行不分，而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则，它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。,6. 组织权力学说 它从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。从一般组织的共同意义

14、出发，这种学说把行政权力视为组织中的权力，着重研究行政权力作为一般组织权力的功能与特点，其明显特征表现在对决策问题的重视，认为行政权力不是简单表现为纯粹的执行，决策同样是其重要的基本功能。这种学说并不专门对行政组织和一般组织做专门区分，也就看不到行政组织的特征。,三. 行政权力的结构,行政权力结构是指权力分工基础上的行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态结构。 1.行政权力的静态结构 是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络构架。它表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架，包括： 1

15、)纵向的层级结构(层级制)，这种结构具有强制性的法规，明确的分工与责任，稳固而有序的上下,级制度和层级制原则。 2)横向的部门结构，这种结构主要来自于行政管理活动所需要的专业化分工。 2.行政权力的动态结构 是指由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。(参见李军鹏：权力政治学,黑龙江教育出版社1995年版第38-41页)动态结构离不开静态结构的框架，但更能体现行政权力的实际内容： 1)行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显 注释:矢量是有大小方向的物理量.,的指向，呈现出自上而下的方向，其轨道呈伞状放射，与行政权力金字塔式的组织结构相一致。 2

16、) 行政权力的运行呈现明显的层次性，其中间过程存在许多层次。这种层次性使得行政管理的主体和客体之间不能简单发生作用，而是要经过若干层次的传递过程。因此，行政权力在实际运行过程中“衰减”或“折射”就不可避免。 3) 时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素，它是行政权力的动态结构和静态结构之间的最大区别。行政权力的运行必须在有效时间内起到应,有的作用，否则将失去活动的意义。所以，行政效率问题就成为行政权力运行的基本原则和直接目的。 4)行政权力动态结构中还应包括权力作用的结果，这是反映行政权力结构效应的因素。 (四)行政权力的特征及其与其他权力的关系 1.行政权力的特性 1)公共性； 2)手段性； 3)自主性； 4)一元性； 5)时效性； 6)膨胀性。,2.行政权力和其他政治权力的关系(brief) 1)行政权力和立法权力的关系：从性质和作用看，立法权力是各种社会权力集中的直接体现，其方向和路径是多数人向少数人集中，是输入的过程和阶段；行政权力则是