{企业管理运营}公共管理涵义特征与原理原则

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1、公 共 管 理 Public ManagementPublic Administration,山西财经大学 公共管理学院（MPA教育中心） 马 培 生,第一讲 公共管理导论,第一节 公共管理涵义与特征 第二节 公共管理的发展演变 第三节 公共管理代表性理论 第四节 公共管理的原理原则,第一节 公共管理涵义与特征,管理的涵义与特征 公共管理的涵义与特征 公共管理与公共行政的区别和联系 公共管理的地位和作用,管理涵义与特征（1）,管理 是指一定组织中的管理者，在一定的环境条件下，通过计划、组织、指挥、协调、控制等职能活动，动员和运用组织的资源，以实现组织的特定目标的活动。,管理涵义与特征（2）,管

2、理主体：管理者 管理客体：组织拥有的各种资源，包括人、财、物、时空、信息等资源。 管理职能：计划、组织、指挥、协调和控制。 管理环境：管理是在一定环境条件下进行的，要与环境条件相适应。 管理目标任务：在一定的环境条件下，有效地动员和运用组织的各种资源，以实现组织在一定时期的特定目标。,管理涵义与特征（3）,管理的具体任务有三条： 实现组织的特殊目的和使命； 创造和维持组织内部良好的工作环境和气氛，使工作富有活力，使员工有所成就； 关心组织对社会的影响和承担组织对社会的责任。,管理涵义与特征（4）,管理具有下列特性： 两重性。管理具有自然属性和社会属性。 目的性。管理是有目的有意识的 活动。 组

3、织性。管理活动是依托组织这个载体来进行 人本性。人是做好管理工作的根本。 创新性。管理是一种不断变革创新的社会活动。 艺术性。管理既是一门科学，又是一门艺术。,公共管理涵义与特征（1）,社会生活可区分为两大基本领域： 公共领域 活动的主体和主要的组织形式是政府和其他非政府公共组织，追求的目标是社会公共利益，其运行遵循公共生活的制度和规则。 非公共领域 活动的主体和主要的组织形式是企业，追求的目标是企业利润最大化，其运行遵循市场规则和规律。 按照这两大领域及其主体组织形式，可以把现代社会的管理划分为公共管理（MPA）和工商管理（MBA）两大类型。,公共管理涵义与特征（2）,（MPA） 公共领域公

4、共管理 社会生活 社会管理 非公领域工商管理 （MBA）,公共管理涵义与特征（3）,公共管理的经典定义 皮瑞和克莱姆认为，公共管理是一种新途径，它是传统公共行政的规范取向及一般管理之工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。 卡尔森和欧尔里认为，“公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。”,公共管理涵义与特征（4）,奥托、海蒂和沙夫里茨认为：公共管理是公共行政或公共事务广大领域的一部分，其可谓综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预

5、算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法与艺术。公共管理将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为职业的实践者。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。,公共管理涵义与特征（5）,中国人民大学张成福教授认为，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治以经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。 中山大学王乐夫教授认为，公共管理是公共管理主体

6、为解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。,公共管理涵义与特征（6）,国家行政学院汪玉凯教授认为，所谓公共管理是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务所实施的有效管理。它强调的是政府的社会管理和公共服务职能，而使政府的政治职能相对淡化。 综合学术界对公共管理基本内涵的理解，我们认为，公共管理是指社会公共组织为推进社会整体协调发展和增进社会公共利益，运用社会公共权力对社会公共事务所实施的管理。,公共管理涵义与特征（7）,理解和把握公共管理的概念应注意四点： 公共管理的主体是社会公共组织。 社会公共组织是指以实现社会

7、公共利益为目标，以提供社会公共产品和服务为基本职能的社会组织。其特殊性就在于它的公共性，这是区分社会公共组织和非公共组织的标志。 社会公共组织包括政府组织和其他非政府公共组织。,公共管理涵义与特征（8）,政府组织是典型的社会公共组织，在社会生活中承担社会公共事物管理和公共服务主要责任 非政府公共组织是指那些承担社会公共事物管理和公共服务责任的非盈利性的事业单位、社会中介机构、社区服务机构、医疗保健机构、行业协会、消费者协会等。它们承担社会公共事务管理和公共服务的辅助责任，具有授权于政府进行公共事务管理的特点，一般不具有最终强制性的特点。,公共管理涵义与特征（9）,公共管理的客体是社会公共事务。

8、 公共事务是指社会成员为保证社会生活正常、有序进行而共同要求处理和实现的事务。它涉及社会生活的所有方面，如维护国家主权和领土完整、国家安全、社会秩序，发展经济、教育、科技、文化、卫生、体育事业，开展社会公共服务等 社会公共事务一般具有公益性、非盈利性和规模性等特性。,公共管理涵义与特征（10）,社会公共事务依其范围大小可分为四类： 国家事务，是指涉及国家和全民整体利益的全国性公共事务，如全国性社会保障体系建设、国防建设、外交与对外经济技术合作、国家机关建设、海关监管、公安与国家安全事务、全国范围内的地区间协调发展等。 地方事务，是指涉及地方公民公共利益的地方性公共事务，如城市公用事业、市容环境

9、卫生、城市公共交通等。,公共管理涵义与特征（11）,跨行政区域的地方事务，是指涉及行政区域较广、利益群体较多的跨行政区域的公共事务，如跨区域的流域环境治理、大经济区协作、联合打击经济与刑事犯罪等。 公民事务，是指涉及公民个人权利的事务，如户籍管理、人口控制、老龄工作等。 一般地讲，国家事务由中央政府和全国性的非政府公共组织负责管理；地方事务、跨行政区域的地方事务和公民事务，由地方政府和地方性的非政府公共组织负责管理或者协作管理。,公共管理涵义与特征（12）,公共管理的职责任务是管理社会公共事务，处理社会公共问题，提供或组织提供社会公共产品和服务，满足社会公共需要，增进社会公共利益，推进社会整体

10、协调发展。 社会公共问题是指涉及社会公众利益、影响社会发展进步的社会问题，如社会治安问题、市场秩序问题、贫富差距问题、通货膨胀问题、人口问题、资源环境问题等。 社会公共问题超出了个人和集团的范围，必须由政府和其他非政府公共组织来解决。,公共管理涵义与特征（13）,公共管理的主要方式，是运用社会公共权力，制定和执行正确的社会公共政策，提供或组织提供社会公共产品和服务，以解决社会公共问题，满足社会公共需要，调节和控制社会生活 公共权力就是国家权力，它是以政治合法性为基础的，具有权威性和约束力。政府的公共管理，就是凭借国家权力进行管理，公共管理活动过程，实际上就是公共权力的行使过程。政府对社会公共事

11、务的管理，主要是通过制定和执行正确的社会公共政策来进行的，而不是干预具体的社会、经济、文化事务。,公共管理涵义与特征（14）,公共管理具有下列特征： 以实现社会公共利益为目标 以社会公共组织为依托 以社会公共权力为基础 以多样化科学方法为工具 必须接受社会公众的监督 另一种概括：管理主体多元化、管理导向市场化、公共服务社会化。,公共管理与公共行政区别联系（1）,公共行政是指国家行政机关依法行使国家行政权力，组织管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。它是实现政府职能的管理活动。 公共行政主体是国家行政机关。 公共行政客体是国家事务、社会公共事务和机关内部事务。 公共行政职责任务是依法行

12、使国家行政权力，组织管理好国家事务、社会公共事务和机关内部事务，促进国家政局稳定、经济发展、社会文明进步、人民生活水平不断提高。,公共管理与公共行政区别联系（2）,公共行政主要特征： 管理范围广泛 侧重宏观管理 体现国家意志 具有执行性质 具有强制性质,公共管理与公共行政区别联系（3）,美国当代著名行政学者安斯雷得梅戈特在谈到公共行政与公共管理的关系时认为，从本质上讲，公共管理与公共行政并没有多少差别。公共管理不是对传统公共行政的简单否定，而是对公共行政的积极发展。这种发展突出地反映在政府为了适应外部环境变化，对履行政府管理职责的理念、方式以及管理过程的控制等方面所做出的新的选择。 二者的区别

13、和联系可从以下几个方面来看：,公共管理与公共行政区别联系（4）,从管理主体方面看，公共行政的主体是国家行政机关，公共管理的主体是社会公共组织，包括了政府和其他非政府公共组织，管理主体扩大了。 从管理理念方面看，政府由过去单纯地注重效率，发展到效率、效益及社会公正、平等并重，并把提高管理与服务的社会效益、保持社会公平、公正放到了突出的位置。,公共管理与公共行政区别联系（5）,从管理方式方面看，公共管理意味着打破传统的由政府垄断的管理方式，在行政体系内部以及政府向社会提供公共服务的领域，更多地引入市场机制，用企业精神改造政府管理，并把管理的主体也扩大到非政府公共机构领域，运用授权、委托、代理等方式

14、，调动更多的公共机构参与到公共服务与管理中来，不断探索实行公私合作的途径。 从管理过程来看，政府由过去更多地关注管理过程，发展为更多地关注管理的结果，并把投入、产出、成本、效益等重要概念引入公共部门的管理之中 。,公共管理与公共行政区别联系（6）,由此可见，公共管理不是对公共行政的简单否定，而是对公共行政的积极发展，是政府适应外部环境的变化，对自己履行管理职责的理念、方式以及管理过程的控制等方面所做出的新的选择。,公共管理的地位与作用（1）,在国家存在的历史条件下，政府与政府公共管理在国家政治、经济文化和社会生活中居于重要的地位，起着重要的作用。 其重要性集中表现在国家公共管理的好坏，直接关系

15、到国家的兴衰与成败。,公共管理的地位与作用（2）,美国咨询管理专家迪克卡尔森讲：“管理能力高的国家，生产力和生活水平也高；管理能力低的国家，生产力和生活水平也低。对于那些生产力和生活水平低的国家来讲，如果不首先大大提高管理水平，是不可能提高生产水平和生活水平的。” 科学管理和科学技术一样，是推动社会前进的车轮。一个国家、一个民族的生存和发展，在很大程度上要取决于这两个方面的能力。,第二节 公共管理发展演变（1）,公共管理的产生 从一般意义上讲，自从有了人类社会，就有了社会公共事务和管理社会公共事务、解决社会公共问题的公共需要。社会公共需要是社会公共部门存在的理由，并决定着社会公共部门的活动范围

16、与方式。由于社会公共需要是随社会经济发展和人民生活水平提高而不断变化的，因此，社会公共部门的组织形式、管理职能和管理方式也在不断地发展变化。,第二节 公共管理发展演变（2）,在原始社会，社会公共事务的管理职能主要由部落酋长履行。由于原始社会生产力水平极低，社会公共事务和公共需要很少，所以，社会公共管理的任务很轻，主要是解决有限的食品分配和部落间的战争问题。,第二节 公共管理发展演变（3）,在阶级社会，社会公共事务的管理职能主要由政府和其他非政府公共组织来履行。 在经济发展和人均国民收入水平的不同阶段，社会公共需要和政府满足社会公共需要的职能是不完全一样的。把握社会经济发展和人民生活水平变化的状况，摸清社会公共需要变化的规律，主动调整政府的公共管理职能，积极发挥其他非政府公共组织在社会公共事务管理中的作用，对于满足社会公共需