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1、经济法总论,法与经济学研究中心 武长海 副教授 手机：13911130068 电邮cupl_ 公共邮箱：密码：jjf123,政府管制的经济分析,一、管制与经济效率 1、经济学、法学和政治科学中的管制概念 2、管制与市场交易 3、经济效率 4、进入壁垒 5、外部性 6、内部性 7、总结：市场失灵与政府管制,1、经济学、法学和政治科学中的管制概念,1.1 经济学中管制的概念 早期的经济学文献所顾及的是对特殊产业或一群产业的管制。随着理论的发展，开始对可替代的政策手段的激励与福利性质作出估价。 1.1.1 1970年以前，大部分早期的管制文献都将焦点放在公用事业的管制上。 卡恩（Kahn,1970）
2、认为，管制的实质是政府命令对竞争的明显取代，作为基本的制度安排，它企图维护良好的经济绩效。 卡恩将公共部门（public sector)和公用事业（public utility)视为两种竞争性市场模型明显不能描述或者甚至无从描述的经济。,公共部门：是指负责提供公共产品或进行公共管理，致力于增进公共利益的各种组织和机构，最典型的公共部门是政府部门，它以公共权力为基础，具有明显的强制性，依法管理社会公共事务，其目标是谋求社会的公共利益，对社会与公众负责，不以营利为根本目的，不偏向于任何集团的私利。 由政府出资进行经济活动的诸如国防、教育、社会保险、医疗保健、福利规划等经济领域公共部门在现代经济中占
3、有相当的比重。 分类：第一类公共组织是指，公共部门体系中具有最为突出特征的一大类组织拥有公共权力，制定和执行国家宪法、法律，维持社会秩序，从事社会公共事务管理，提供公共产品和公共服务，运营经费全部来源于国家公共财政划拨，追求公共利益实现，不以盈利为目的的国家政权组织系统，包括国家各级立法机关、行政机关、司法机关和检察机关。在传统意义上，它们构成“公域”的中心，是公共组织最重要的组成部分。,第二类公共组织是指，由国家政权组织委托和授权的，从事公共服务的，为公众提供科学、文化、医疗卫生等公共产品，其运营经费一部分来源于国家公共财政的划拨，一部分来源于为收回成本而向服务接受者收取的费用，不以盈利为目
4、的的组织体系。在我国，它们是从事公共事业服务的国有的或民营的事业单位或组织，包括公立医院、疗养院、养老院、公立学校、科学研究机构、文化馆、图书馆、美术馆、社区公益服务组织、社会工作的志愿者组织等。今天，它们也属于“第三部门，是非营利组织的重要组成部门。尽管这些组织越来越多地采用企业化经营的模式，形成了企业式的运营过程，但是，由于它们的基本性质是提供公共服务，并且与私营企业不同，它们不以盈利为目的，所以也是公共部门的一部分。 第三类公共组织是指，由政府出资组建，生产社会需求的物质产品，以盈利和国有资产增值为目的，以企业化方式运营的组织体系，主要是指各种国有企业和公司。在内部经营方式上，国有企业与
5、私营企业区别不大，但由于其产权性质属于国有，运营资源来源于公共的资源，又受到政府主管部门或授权主管部门的监督、管理，所以可视为公共部门的一部分。,公用事业：指具有各企业、事业单位和居民共享的基本特征的，服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称。通称城市基础设施或市政服务事业。 基本分类 环境卫生、安全事业。如垃圾清除、污水处理、防洪、消防等。 交通运输事业。主要是公共旅客运输，如地下铁道、电车、公共汽车、出租汽车、停车场、索道、道路、桥梁等。 自来水、电力、煤气、热力的生产、分配和供应。 其他公共日常服务。如文化体育场所、娱乐场所、公园、房屋修缮、邮政通讯、火葬场、墓地等。 公用事业同一
6、般生产企业有所不同，表现在： 以提供劳务为主，很少或几乎不生产有形产品； 服务面广，几乎对全市所有团体、组织和居民提供服务； 投资大、回收期长，有的还向用户（或居民）提供无偿服务； 能给整个城市及用户带来经济效益、社会效益和环境效益。,公用事业的运营：在我国，大部分城市公用事业由国家或城市财政投资兴办。经营管理方式则根据公用事业的性质和城市的具体情况而不同。城市自来水、电力、煤气、供热和公共交通事业，归市政府所属的公用事业部门领导，由独立的专业公司经营，实行经济核算制；邮政通讯等采取营业性的经营方式，由独立核算企业负责经营；城市环境卫生则由城市维护费开支。 与我国的公用事业相比，资本主义国家的
7、公用事业一部分由私人资本兴办，并以盈利为目的，直接向用户和受益者收取费用。收费标准一般是在价值规律、供求关系的支配和作用下形成的，但市政当局也采取一定措施进行必要的干预。当营业收入不足以补偿成本，得不到应得利润时，一般由政府进行适当的补贴，以维持其正常经营。一部分公用事业，特别是收费较低或提供无偿服务的，由政府或政府委托有关部门和公司兴办，列入城市财政预算。,公用事业价格：公用事业价格是指这些行业为工业生产和居民生活提供的各类服务的价格。因此公用事业产品具有以下特点： 经营的垄断性和地域性。受资源、规模经济效益以及政府对社会发展规划要求的制约，公用事业在经营上不太可能形成充分的竞争，从而具有一
8、定的垄断性。市场对价格的影响非常有限，企业和居民只能被动地接受价格。公用事业一般都是当地生产、当地销售、当地消费。由于各地影响公用事业价格的因素有很大差异，公用事业的成本和价格在各地区之间有较大差别，具有较强的地域性。 2.价格的单一性和政策约束性。公用事业所提供的产品或服务一般是直接从生产到销售，中间没有流通环节。与之相适应，公用事业价格只有单一的零售价格形式。从维护企业和居民利益出发，政府对重要的公用事业价格一般都进行控制，实行政府定价或政府指导价的管理形式。,卡恩对公用事业管制的定义：“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定以及在
9、合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定”。 卡恩的定义是建立在公用事业管制经验之上的，并不能一般地扩展到其他管制领域，如环境污染和作业场所安全。更应注意的是，作为竞争性市场而存在的政府管制，在卡恩看来只游离于市场之边缘，因而未作讨论。 谢泼德和威尔科克斯（Shepherd and Wilcox,1979）声言“管制只是管制者们的所作所为”。他们把“针对工商业的公共政策”划分为反托拉斯法、管制及公共企业（public enterprise）三类。他们集中讨论的公用事业包括能源部门、通讯、运输及城市服务等。他们关于公共企业的讨论主要围绕公共所有权和对公用部门的控制。期中的重点又放在政策制定者与受他
10、们管制的企业之间的互动关系上。,乔斯科（Joskow）和诺尔（Noll）（1981）他们全面总结了竞争与非竞争的产业里的价格与进入的管制，以及对“质量”（环境、健康、就业安全及产品质量）的管制，他们还强调以管制的政治、行政程序为研究重点的管制的立法与官僚理论的重要性。 传播最广的管制定义时由斯蒂格勒（Stigler,1971）提供的：“作为一种法规（rule），管制是产业所需并主要为其利益所设计 和操作的”。在他看来，管制是国家“强制力”的运用。因此，管制能采取任何手段满足某产业的欲望，最为极端的就是增加它们的获利能力。斯蒂格勒提供了四项为产业所需而由国家提供的管制手段：（1）直接的货币补贴；
11、（2）新进入的控制；（3）对产业辅助品生产的鼓励；（4）对代替产品的压抑以及价格的控制。斯蒂格勒（1981）又将管制的范围扩展到所有的公共私人关系中，不仅包括“老式”的公用事业和反托拉斯政策，,还包括对“要素市场的公共干预”，货币筹措及支付，以及“对商品的服务和生产、销售或交易的公共干预”，还有法律制度。斯式（1981）的理论偏重于管制的起源，但上述的定义远远超出了我们的目的。 要素市场：也即生产要素市场。生产要素市场有金融市场（资金市场）、劳动力市场、房地产市场、技术市场、信息市场、产权市场等。 管制经济学家还考察过反垄断执行机构，如美国的反托拉斯局和联邦贸易委员会（FTC），这些研究都运用
12、了产业组织的方法以考察反托拉斯政策对市场结构和绩效的影响效果。 1.1.2 自1970年环境保护委员会（EPA）建立以来，管制的中心开始转向环境质量、产品安全及工作场所安全的管制。如环境管制与环境政策的研究（Baumol&Oates,1975、1979），产品与作业场所安全的文献（Viscusi,1979、1979）。这些新的研究将管制研究的理论背景扩展到福利经济学、公共财政学及不确定条件下的决策科学领域。,1.2 法学中管制的概念 法学文献研究执法、市场规则及行政程序。 管制的研究既包括市场的一般规则也包括随机政策行为。 亚当斯密“看不见的手”依赖于管制市场交换的法律这一“看得见的手”。市场
13、交换的规则一般来源于已经形成的习惯和标准的实践以及法律，政府对市场的管制则提供了一些附加的补充性法规，从而对交易的范围或约束或鼓励。 对受管制市场的研究必须从市场规则的研究入手，这是法学和经济学的接壤之处。通过研究市场得以运转于其中的制度框架的研究，我们可以更好地描述特殊的管制制度的效果。更进一步，我们可以对管制是否能够促进市场配置作出估价，并且决定应该采用何种形式的管制。 人们常常认为，市场交易和市场的政府管制构成资源配置的两种可替代方法。但如果将管制的含义限制为政府对资源配置的直接参与这个观点是正确的。,管制的作用和形式：在某些情况下，与一般法律相比，管制能为市场提供一个成本更低的基础。在
14、处理市场参与者遇到的问题时，管制不必拘泥于命令和控制的传统形式。行政管制能够借助一般法律的形式和程序。管制也可建立允许市场式配置机制的运行的规则。管制机构可以建立一种管制机制（类似于法庭），使特殊权利得以实施，并以避免特殊结果和配置的出现。 管制的一个主要方面是要涉及可替代的法律制度的研究。 例如，管制论者必须证明，与司法执行规则相比，管制所提供的规则，不但能降低行政成本，而且能够带来更有效的资源配置。 例如，通过对产品和作业场所安全的管制所取得的市场配置，必须与义务规则（Liability rules）下观察到的市场配置相比较。,管制的概念：在法学文献中，一个有广泛影响的管制定义是由吉尔洪和
15、皮尔斯（Gellhorn&Pierce 1982）提出的，他们认为经济管制是“管制者的判断对商业或市场判断的决然取代”。他们在直接管制与法律限制之间作了区分，认为前者主要是规定的（prescriptive），后者主要是禁止的（proscriptive）。他们指出，“政府的产业管制仅仅是对众多私人经济力量的法律控制形式的一种”。法学上对管制的研究主要侧重于针对公用事业的管制政策，尤其是关于费率制定，服务质量及进入限制等。 布雷耶（Breyer，1982）从6个方面对经典性管制作了如下定义：（1）服务成本定价，指选择那些具备适当的或“公平”回报率的受管制企业的价格；（2）以历史为基础的价格管制，指
16、价格在初始成本的基础上并常常跨行业应用；（3）以公共利益为标准的配置，指经营许可证或“服务权”的授予取决于一系列的市场进入标准而非竞争性投标；,（4）标准设定，指在对环境污染、产品质量或工作场所安全控制时所需要指标的颁布和执行；（5）以历史为基础的配置，主要指稀缺资源的配置以往昔的使用为基础，而非通过市场竞争；（6）个别审查，指新产品（如药物或视频添加剂）或新的市场进入者必须满足复杂的技术和科学标准。 布雷耶（Breyer，1982）还考虑了传统管制的替代方法，这些包括诸如反垄断法及民法义务规则的法律制度，如环境管制中的税收性质的排污收费，以及通过可市场化的准许或许可以达到稀缺资源的配置。 布雷耶（Breyer，1982）还提出了在决策分散化而又需要执法的情况下，用利益集团间讨价还价作为传统管制替代方法之一的想法。 黑夫兰（Heffron,1983）区别了三类管制：经济的、社会的和辅助的（subsidiary）。,经济管制涉及产业行为的市场方面（费率、服务的质量和数量、竞争行为等）；社会性管制用以纠正不安全的或不健康的产品以及生产过程的有害副产品；而所谓辅助性管制泛指与执行各类社会福利
