{行政总务}第四讲行政权力

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1、,权利 VS权力,近日，在人民论坛杂志所做的“官瘾症”症状问卷调查中，最突出的分别为“认同有钱的不如有权的”、“评价人看官阶等级”、“对于做官的亲友同事以职位称呼”等六大“官瘾”症状，其中认同“有钱的”不如“有权的”，占72.3%。(人民论坛2012年10月下总第382期),2013年国家公务员报名情况（截至到10月18日10时）,第三章 行政权力,第一节 行政权力的概述,第二节 行政权力的产生和发展,第二章 行政权力,第三节行政权力的分配与行使,一、什么是行政权力,（二）关于行政权力的各种学说,（一）行政权力的含义,（一）行政权力的含义 政治权力是指某一政治主体依靠一定的政治强制力，为达到某

2、种目标而在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的制约能力。 行政权力作为政治权力的一种，它是国家政权的重要组成部分，是行政机关赖以管理国家和社会公共事务、执行国家意志、履行国家行政职能的一种强制力量。,学界认为，行政权力是行政机关及其公务员依靠特定的强制手段，为执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。,1、行政权力的主体,2、行政权力的根本目标,3、行政权力的作用方式,4、行政权力的客体,1、行政权力的主体 行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员。他们依照宪法、法律和各种行政法规履行国家行政职能，实施各种行政行为。,2、行政权力的根本目标 是要通过贯彻法律、法令和各种政策来有效

3、地实现国家意志。 从形式上看，国家意志是以公共利益的面目出现。但作为公共利益，它就不简单地等于某种社会集团或党派利益，也不是各种不同社会利益的简单相加，而是由国家意志形成过程中各种政治势力的合力状态的体现。 从本质上看，国家意志主要代表的是社会强势集团或阶级的利益。,3、行政权力的作用方式 行政权力要有效地执行国家意志，其所推行的行政法规、政策、计划、决议、命令都应当是行政客体所能顺利接受，并且是必须接受的。为此，行政权力就不仅需要合法性的基础，它同时也离不开必要的强制手段。行政管理的持续和有效实施总是以强制力量作为后盾的。,4、行政权力的客体 包括所有的公民以及由公民所组成的不同组织或集团，

4、或者说是以整个社会为对象。,问：行政管理的客体包括哪些组织？,经济性组织,政治性组织,社会性组织,教科文卫组织,三、关于行政权力的各种学说,1、早期分权学说,2、三权分立学说,3、政治与行政二分法,4、五权宪法学说,5、议行合一学说,1、早期分权学说 一般认为是亚里士多德开了分权学说的先河。他在政治学中把国家权力分为三种机能：议事、执行和审判。 100多年以后，波里比阿在罗马史中不仅把政府分成人民大会、元老院、执政官三个部分，而且同时提出了三种国家权力机关之间应当互相制衡的宝贵理论。,链接：亚里士(斯)多德 （前384前322年），古希腊斯吉塔拉人，是世界古代史上最伟大的哲学家、科学家和教育家

5、之一。亚里士多德是柏拉图的学生，亚历山大的老师。公元前335年，他在雅典办了一所叫吕克昂的学校，被称为逍遥学派。马克思曾称亚里士多德是古希腊哲学家中最博学的人物，恩格斯称他是古代的黑格尔。,亚里士多德,2、三权分立学说 (1)近代意义的分权学说是从洛克开始的。他认为，国家有三种权力：立法权、行政权和对外权。 (2)孟德斯鸠明确划分了国家权力，他把国家权力划分为三种：立法权代表国家的一般意志，行政权主要执行国家意志，司法权则主要在于保护民众的利益。,洛克在政府论中将国家权力分为立法权、执行权和对外权三种。 立法权是国家的最高权力，是用来指导国家力量的运用以保障该社会及其成员的权力，立法权应属于议

6、会；,执行权是负责执行所制定出来的法律和继承有效法律的权力，在君主制国家中执行权应属于国王； 对外权是关于决定战争与和平、联合与联盟以及同国外开展一切事务的权力，对外权也应属于国王所有。 洛克认为上述三种权力不能集中在一个人和一个团体手中，并且特别强调立法权与行政权的分立。,孟德斯鸠在总结洛克分权理论的基础上，将国家权力一分为三：立法权、行政权和司法权三类，主张这三种权力由三个独立的部门来掌握。 他说：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果

7、司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”,3、政治与行政二分法 古德诺全面系统地论述了两分法理论。 所谓政治，是国家意志的表达，也是民意的表达和政策的决定。它是由议会掌握的、通过制定法律和政策以表达国家意志的权力。 所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。,4、五权宪法学说 五权宪法是孙中山在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治传统所创立的一种学说。五权宪法把国家权力分作立法权、司法权、行政权、监察权和考试权。,孙中山,“五权宪法”

8、的核心是把政权和治权分开，由人民掌握“政权”，政府实施“治权”。人民的“政权”包括选举权、罢免权、创制权、复决权等四权。 政府实施“治权”，采用五权分立体制，即立法权、司法权、行政权、考试权、监察权相互独立，相互制约。与此相应，中央政府实行五院制：“一曰行政院，二曰立法院，三曰司法院，四曰考试院，五曰监察院。”,5、议行合一学说 议行合一是一种国家机关工作的决定和执行高度 协调一致的政权组织形式，有时也被看做一种政 权组织原则。其政权组织为拥有立法权的议会在 最上位，行政机关和司法机关从属于议会。一般 认为，该政权组织形式比“三权分立”更有效率， 但由于实行的国家大多同时实行一党执政，较容 易

9、形成集权与专制。,人民大会堂,中华人民共和国、越南、朝鲜、前苏联、前东欧等社会主义国家均被普遍认为实行这种政权组织形式。在一些实行独裁的资本主义制度的政治实体中，如训政时期的中华民国、苏哈托时期的印度尼西亚也实行议行合一的体制。,其基本特征是： 由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力； 国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。 优势与弊端： 一方面，议行合一体制在国家机构的设置和权力的分配方面比三权分立制度更有效率。另一方面由于实行的国家大多同时实行一党执政，所以，议行合一体制比较容易导致集权和专制的形成，相应的权力制约机制的缺乏，甚至于官僚主义

10、、机构重叠的产生等等，从而造成许多社会和政治矛盾。这从历史上的苏联、东欧国家、印尼和巴黎公社等国家或政府的僵硬体制可以看到议行合一体制的弊端。因此，从体制上改革议行合一，原则上会是国际社会民主化的一个方向。,第二节行政权力的产生与发展,二、现代行政权力的来源、性质及特点,（一）历史上对行政权力来源问题各种观点,（二）现代行政权力的来源,（三）现代行政权力的性质及特点,（四）行政权力运行的基本原则,（一）历史上对行政权力来源问题各种观点,1、神权说,3、智慧说,5、契约论,2、德仁说,4、暴力说,6、资源说,7、接受论,1、神权说 这是一种关于权力来源的愚昧主张，认为权力来源于上帝，进而创造出“

11、神权论”或“君权神授论”，为封建专制统治辩护并服务。,耶酥,2、德仁说 这一学说主张权力是一种来自道德教化的影响力。中国古代孔子的“德治”、孟子的“仁政等思想，都属于此类学说。,孔子,3、智慧说 古希腊思想家苏格拉底、柏拉图提出了权力应该来源于知识的“哲学王”学说；近代英国思想家培根提出的“知识就是力量”及现代学者提出的“科技治国论”等主张，都属于此类学说。,苏格拉底,柏拉图,4、暴力说 这一观点主张权力应以法律、军队等暴力工具为依托。中国古代的韩非子、西方中世纪末思想家马基雅维利是该主张的重要代表。,韩非子,“君持柄以处势，故令行禁止。柄者，杀生之治也;势者，胜众之资也。”,5、契约论 这一

12、观点的主要代表者为卢梭与洛克等人。他们认为，国家是人类根据自己的需要，通过契约建立起来的，国家的权力来自人民，而人民的权力则是天赋的。,洛克,6、资源说 这一学说把权力的来源归结为对组织资源的拥有与控制。这里的资源包括金钱、信息、武力、社会地位、立法权、投票权等。人们只要掌握了一定的资源，便具有了影响他人的力量。,7、接受论 这一观点是由巴纳德第一次系统地阐述的，他认为“应从组织成员是否接受一项命令、指示或建议的角度来考察权力”。此外，在西蒙的权威论中也有接受论的主张。,（二）现代行政权力的来源,1、宪法、法律和法规,2、惯例裁决,3、授权,4、法理,1、宪法、法律和法规是行政权力的主要来源

13、(1)宪法是国家的根本大法，是国家的最高法律规范。 (2)法律是根据宪法制定的实体法，基制定和执行不能与宪法相抵触。 (3)行政法规是行政机关为了有效地执行宪法和法律、履行政府职能而依法制定的各种行政管理规范的总和，其制定和执行不得与宪法和法律相矛盾。,根据宪法第八十九条规定，国务院行使下列职权： 一、根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；二、向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；三、规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；四、统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自

14、治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分； 五、编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算； 六、领导和管理经济工作和城乡建设； 七、领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作； 八、领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作； 九、管理对外事务，同外国缔结条约和协定； 十、领导和管理国防建设事业； 十一、领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利； 十二、保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益； 十三、改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；十四、改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令； 十五、批准省、

15、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的 建置和区域划分； 十六、依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态；十七、审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；十八、全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。,1,2,2、惯例裁决是行政权力的重要来源 自由裁量权是指法律、行政法规、地方性法规和规章对某一具体行政行为的内容或实施要求没有明确的规定，或虽有明确规定，但留有一定自由行使职权的幅度，由行政主体依照立法目的和公正合理的原则，结合具体情形自行判断并做出处理的权力，是行政主体的一种自行决定权。 人们习以为常的惯例判决是自

16、由裁量权的重要表现，它也是行政权力的来源。,3、授权是行政权力的重要来源 授权包括“法律授权”和“人为授权”。 （1）法律上的授权。 （2）人为的授权。 A、以行政首长名义的授权，其效力与行政首长亲自裁定相同。 B、必须亲自参加而分身无术时，只得口头授权派代表出席等。,4、法理也是行政权力的来源 在行政管理实践中，允许依据法理进行推论，恰当地解决有关问题。法理是法律的来源，法律又是行政权的来源，所以，法理有时也是现代国家行政权力的重要来源。,（三）现代行政权力的性质及特点,1、现代行政权力的性质,2、我国行政权力的特点,1、现代行政权力的性质 （1）剥削阶级统治的国家，其行政权力都是实现剥削阶级政治统治的最有力的工具 在剥削阶级统治的国家，不论其采取三权分立、