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1、1.1 公共管理(Public Management)的概念“公共管理”一词首次出现于20世纪30年代，由美国行政学者古利克（Luther Gulick）提出。公共管理作为一个研究领域(或一门学科）正式产生于20世纪7080年代。1.1.1 定义1.张成福：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的经济的管理的法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。与Otto, Hyde, Shafritz 的观点相同2.王乐夫：公共管理即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力对
2、公共事务实施管理的社会活动。公共事务分为四类:国家公共事务（立法、司法）、政府公共事务（政府组织维护公共秩序和满足社会总体利益）、社会公共事务（非营利组织领域的公共事务）、国际公共事务3.薛澜：公共管理作为一种社会实践活动是指政府制定公共政策，与其它公共组织一起，处理公共事务,提供公共产品和服务的活动。公共管理活动包括以下几个方面：（1）政府制定公共政策的活动；（2）政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动；（3）除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动1.1.2 Public Administration和 Public Management 1. public 含有政府
3、的、公立的、社会的、公用的、公共的、公开的等多种意思,反义词是 private( 私人的 )Public和private源于拉丁语：前者意思是“人们的”，后者意思是“分开”公共组织和私人组织区分的标准：收益和损失是公共的还是个人的，以及组织作为为社会而不是某些个人服务的机构的程度公共性包含两个层面的涵义一是其利益取向的公共性。如政府致力于实现社会整体的公共利益,而不是作为某一个 特定阶层或群体实现其意志的工具。二是其公共参与性。公共管理的实施主体不仅包括政府,还包括政府之外的其他公共组织或私人组织以及公民个人（治理governance）按国际通行标准对公共组织分类：宗教性组织、社会性组织（俱乐
4、部、沙龙）、文化性组织（博物馆、美术馆、动物园）、学术性组织（私立大学、研究机构）、保护性组织（行业协会、工会）、政治性组织（政党）、慈善组织（基金会、孤儿院、红十字）、社会运动组织（环保组织、人权运动组织、女权运动组织）从不同的学术视角诠释管理的概念：管理就是决策管理就是服务。一切管理活动无论是指导、协商、调控、约束还是强制,都是为实现组织目标提供服务管理就是协调。协调各方面的利益关系和各种矛盾冲突,协调人与人、人与物、物与物的矛盾(0.87、7、8.7、9万)管理就是平衡。生产与消费的平 衡,财政收入与支出的平衡,改革(发展）与稳定的平衡, 人与自然的平 衡, 发展与环境的平衡,一个国家中
5、内地与沿海地区发展的平衡,发达地区与不发达地区发展的平衡管理就是发展。致力于取得效益,致力于创新,致力于发展。没有发展,管理就没有意义行政等于管理行政是政府事务管理美国1985年公共行政学词典：行政是“政府及公共机构事务的管理和指挥”行政是与政治相区别的表现某种职能的概念。“行政是执行国家意志的职能。”（弗兰克?古德诺）行政是一种执行活动（行动）。“行政是决定和政策的执行程序”行政是与立法、司法相区别的一种活动篮智勇：二者常用来相互定义。但行政指政府的决策管理，兼有行政命令色彩。古罗马的市政官员叫做Administrator而不是manager。管理常与企业相关。管理比行政更具操作层面的含义。
6、计划、组织、控制、指挥、协调、报告、都属于这一范畴。西方把市政经理City Manager和市长Mayor区别开来，说明市政经理不决定大的市政方针。 Public management，private management，none-profit management的搭配使用屡见不鲜，。Administration有宏观施政的色彩在我国，行政管理特指与政府相关，特别是与政府部门对内事务相关的管理活动 1.1.3 作为一个学科的公共管理学有三种解释：1，公共管理学等同于公共行政学。坚持传统公共行政范式的学者们。(彭和平)2，公共管理是公共行政学的一个分支学科。它综合了公共行政的方案设计与组织重
7、建、政策与管理规划、经由预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法艺术3，公共管理是不同于公共行政学的一种新范式或新的学科框架。Barry Bozeman, Jeffrey Straussman, Laurence E.Lynn, Hal.G.Rainey薛澜：行政管理一词不适宜用来泛指对所有公共事务的管理活动，而用公共管理一词就显得更方便。应该实现从行政管理范式向公共管理范式转换，把由政府以外其他公共组织参与的公共事务管理活动也包括到公共管理的范畴中来张成福：公共管理作为一门学科的特点(1) 公共管理基本上是一个整合性的概念 (integrative concept) 。格恩
8、(A.Gunn)认为公共管理是一种介于企业管理与传统公共行政之间的“第三条道路 ”(third Way) 。在“什么”(What)与“为何”(Why)层面上沿袭公共行政,而在如何 (How) 层面上沿袭企业管理：在维持“公共”性格的基础上,运用私部门的管理手段解决公共问题(2) 公共管理重视与外部环境的关系,强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。任何公共事务的管理必须解决两大问题,内部技术问题 (The Internal/Technical Problem)、外部整合问题 (The External /Integrative Problem)。当代公共管理非常重视外部整合问题兼顾内外环境
9、关系,特别是重视外部环境,强调战略管理是公共管理与传统行政之不同 (Bozeman and Straussman)(3)公共管理不完全等于“政府管理”,意味着一种新治理。传统意义上的公共行政强调的是政府行政或政府管理 (government administration or government management)公共管理中的管理者包括政府、私部门、非营利部门、非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分。它强调的是治理(governance),即由众多行动者组成关系网络,形成合作伙伴关系，共同完成公共管理的使命。(4) 公共管理强调价值调和责任。公共管理强调价值的调和,不仅重视三E,即经
10、济、效率、效能,同时也重视公平、正义和民主公共管理强调责任(accountability)的重要性。(问责）(5) 公共管理关注和重视政府改革与再造，重视理论与实务之间结合。20世纪70-80年代以来的政府部门的改革(reform)、变革 (change)、再造 (reinventing)、创新(innovation)一直是公共管理研究的主要对象另一方面,政府改革不停,公共管理的概念、公共管理理论也不断发展（6）具有跨学科综合性特点，是一个科际整合的研究领域。借用经济学、社会学、心理学、管理学的理论和方法1.2 公共管理与企业管理的区别1.政治权威与经济权威许多公共管理活动本身即有强制性。其他
11、组织则不具有这种公权力。私部门的管理行使市场的权威或经济的权威。私组织的权威在很大程度上取决于其在市场上的竞争力,这种权威往往不能以国家的强制力为后盾（微软与国有大企业）。2.多元制衡与自主性 民主宪政国家,公共管理的权威是割裂 (Fragmentation of Authority)的。处在各种政治力量(如立法、司法、政党、利益集团等 ) 相互作用之中工商企业或私部门管理则有相对充分的管理自主权。3.公共利益与私人利益 促进和实现公共利益是公共管理区别于私管理的一个重要特征。当代公共管理的一个核心议题在于保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益私人组织往往是个人利益最大化的追求者4.法的支
12、配与意思自治政府施政受法的约束和支配是法治国家的基本原则。目的是保障私领域的权益,减少暴政的侵害。对于政府而言,“凡是法律未允许的便是非法的”。私领域的管理更多的遵循契约自由和意思自治,拥有高度的管理裁量权5.政府与市场 (1)垄断与市场。私部门所提供的产品和服务多有竞争者。公部门所提供的服务,往往是只有一家, 公共部门往往缺乏竞争的压力。(2) 公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品。而私部门提供的产品和服务为私人产品,是可以分割的、排他的,价格也是可以衡量的。(3) 自由与依赖。消费者在购买私人产品时, 可以自由选择;而公共部门所提供的产品或服务,公民没有自主决定的权利。
13、远离市场的压力是公共部门绩效不佳的一个重要原因6.多元理性与经济理性公共管理承担着社会价值权威性分配的职责。在多元发展的社会中, 社会利益是多元的,社会的价值也是多元的,而且利益和价值之间往往是冲突的,政府需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和抉择。因此,政府治理中的理性往往是多元理性 (multirationality), 考虑各种利益和价值的平衡,如效率与公平、改革与稳定（机关改革、军队反腐）。私部门的管理大多为经济理性的考虑（企业的社会责任、富豪的善举）共同之处或相似的地方：都需要政策管理 (Policy Management),包括制定目标规划、实施方案、执行与评估问题;都
14、涉及内部资源的整合与管理问题（人力、财政、信息、组织资源），都处理和管理外部关系等等。同时,许多科学的管理方法、技术都可普遍运用1.3 公共管理学的源流公共管理学是研究政府及其他公共组织的价值定位和活动规律的实践性和综合性学科。研究对象：政府及其他公共组织的行为源头:威尔逊（Woddrow Wilson) 1887年发表的行政学研究（The Study of Administration),公共行政学成为一门独立学科威尔逊“执行一部宪法比制定一部宪法要困难的多”。“行政科学的指导价值是效率；有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。”政治与行政之间存在重要区别，政府官员的任命应建立在公正和功
15、绩而不是党派偏见的基础上行政科学以一种管理的科学为前提，而且与传统的政治相分离（基本内涵是管理技术而非政治理念）1、前公共管理学时期第一个阶段：政治与行政二分法（1900年1926年）古德诺（Frank J. Goodnow) 1900年提出 the political/administration dichotomy 的观点。主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。怀特（White)主张政治不要干预行政，行政管理是科学，应维持价值中立，以追求经济与效率为目标（其公共行政学研究导论是公认的第一本公共行政学教科书）。 第二阶段：行政原则（19271937）。魏劳毕1929年公共行政的原
16、则Principal of Public Administration 强调科学的普遍适用的行政原则的存在。行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家。这些原则可不考虑环境因素而适用于任何地方, POSDCORB 就是行政原则的最佳体现古利克提出：planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting所谓的行政原则，往往彼此矛盾。事实上亦不可能适用于所有行政情境。赫伯特西蒙 (Herbert Simon) 认为这些原则充其量是行政格言。 40年代之前，公共行政立足于两个基本假设基础之上,即政治行政二分法与行政原则。使行政学科的发展产生了严重的缺憾：忽略了政治环境对公共行政的影响,缺乏对政治环境的研究与了解,更没有对政治管理的探讨
