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1、完善我国监管体制的核心制度中国共产党巡视工作条例（试行）毛昭辉中国人民大学公共政策研究院反腐败与廉政政策研究中心主任、教授大家好！我们今天的话题就我国监督制度的核心体制，关于我们中国共产党巡视制度的一些问题给大家做一些解读。那么我们这个解读围绕着我们2009年7月13号我们中央颁布的中国共产党巡视工作条例以此为核心来进行分析和解读。那么这个内容我们从四个方面给大家做一个系统地分析，第一方面就是我国巡视制度的演变。第二方面就是从我国反腐倡廉建设的视角，也就是说从反腐倡廉建设的长期性、复杂性和艰巨性的视角来看我国巡视制度的功能。第三方面就中国共产党巡视工作条例的一些核心内涵我们做一些分析。那么第四
2、个方面就我国巡视制度的完善和相应的制度配套给我们做一定的阐释。一、我国巡视制度的演进那么下面我们谈第一部分，我国巡视制度的演进。那么我们可以从这么一个视角去看待我国巡视制度的演进，也就是说我国巡视制度经历了六个阶段。第一个阶段1996年的1月，中央纪委第六次全会明确地提出要选派省部级以上领导干部派往全国的省自治区直辖市和中央各部委实行巡视。也就是说在1996年1月，我们首次提出了巡视工作的概念。那么第二个阶段就是从组织构建的视角。2000年，中共中央决定由中央纪委和中央组织部联合组成巡视工作办公室。那么从此揭开了我国巡视工作的序幕。那么第三个阶段就是完善阶段。2002年的11月份，我们党的十六
3、大的工作报告中明确提出要建立和完善巡视制度。那么具体对巡视制度的内涵做了一些重点的规定。那么第四个阶段就是将巡视制度纳入到我国的党的监督制度之中，作为党的监督制度的核心制度。这也就是我们所说的2003年，中共中央颁布了中国共产党党内监督条例。而党内监督条例中有十项制度，而作为巡视制度，在这十项制度中起到了非常核心的作用。因为我们大家都知道巡视制度根本的要义是对各级党政机关的第一把手的监督。所以从这个视角来说我们说巡视制度应当是一个党内监督制度中的核心制度。那么第五个阶段就是2007年我们修改党章。在党章的修改条款中将巡视制度纳入进来。那么第六个阶段就是2009年7月份，中共中央颁布了中国共产党
4、巡视工作条例（试行）。那么巡视工作条例的颁布标志着巡视工作的常态化和规范化，也象征着中国巡视制度向一个更全面的、更深入的方向发展。那么我们可以从这么六个方面可以基本了解我国党的巡视制度的它的发展过程，那么在发展过程中我们国家巡视制度还是做出了很大的成绩。我们可以通过这么几个数字来证明巡视制度它所起到的作用。那么我们的省级巡视机关向有关部门移送的涉及县处级以上领导干部违法违纪案件线索达到1200余件，其中地厅级以上干部达到530件。同时，全国超过了1000名县处级及其以上干部在巡视以后接受了诫勉谈话。也就是说我们通过了诫勉谈话起到了事前预警、事前告知、事前监督的这么一种效果。那么最引人关注的就是
5、近些年来我们国家查办的一些大案要案，而这些大案要案中有很多就是我们通过巡视的方式发现并予以查办的。那么我们可以看到上海市的原市委书记陈良宇，山西省的省委副书记侯伍杰，江西省的省委组织部原部长徐国健，山东省委原副书记、青岛市委书记杜世成以及天津市人民检察院检察长李宝金。那么这一些高官或者这一些在地方政府担任主要领导职务的我们所说的第一把手们，他们是通过巡视制度被发现的。比如我们可以以天津市人民检察院检察长李宝金为例，那么我们的巡视组在2006年到2007年到天津巡视的时候，我们进行了日常的就领导干部的一些个别谈话。当我们的巡视组人员找到李宝金的时候，在结束正常谈话以后，李宝金跟我们巡视组的同志来
6、说，你们来天津想办什么事就来找我，市长办不了的事我都能办，就这么一句话使我们巡视组的同志产生了警惕。以此为契机，以此为线索，最后发现了李宝金案的重要的违法犯罪事实。所以从这个意义上来说，我们国家巡视制度从1996年起直至今天在全国范围内我们是取得了很大的成就。那么这就是我们对巡视制度它的演进及成就做一个基本的一个阐释。二、从反腐倡廉建设长期性、复杂性和艰巨性视角审视“巡视工作条例”的功能那么第二方面的内容呢我们从反腐倡廉建设的长期性、复杂性、艰巨性的视角来审视巡视工作条例所起到的功能。（一）长期性：是渐进性政治体制改革的重要方式，破解反腐倡廉建设的长期性那么我们说第一个问题，我们当前反腐倡廉建
7、设过程中我们可以这么说。目前腐败现象可以说是呈高位频发缓慢生长的趋势。而这么一种现状导致了我们反腐倡廉建设的长期性。如果从长期性的视角我们来分析它的内在动因，我想最核心的就是我们领导体制改革能不能到位？那么从我们目前的现状来看，我们不能回避一个问题，我们国家领导体制改革客观而言它是滞后于经济体制改革的。那么为什么说我们现行的领导体制的，尤其是国家政治体制改革滞后于经济体制改革呢？我们可以从这么两个视角加以分析。那么第一个视角从政治体制改革与经济体制改革关系的视角。过去很长一段时间我们有一些人认为，我们先要发展经济，等经济发展到一定程度以后用经济建设所取得的成就来巩固我们执政党的地位。等到了那个
8、时候，我们再来搞民主，再来搞政治体制改革。而从目前来说主要的工作是发展经济，那么基于这么一种我们所说的思潮也好、观点也好，那么在客观上我们把发展经济和政治体制改革在某些方面我们看成是两个问题，从而导致了我们政治体制改革的某些举措的一种滞后性。那么从另外一个视角来说，我们可以分析一下我们中国的政治治理结构。我们现行的政府治理结构可以用两句话加以表达，第一：我们是党政治理结构的多元化的这么一种组织结构。也就是说从我们国家治理主体来说，既有党的主体，执政党的主体，也有权力机关主体，有法律机关主体，有行政机关主体，有军事机关主体等等。但是第二句话我们说执政方式我们往往是一元化的。也就是说以我们执政党的
9、执政方式来实行对全社会的一种公共治理。所以从这个意义上来说，在多元的党政治理主体中，我们执政党的主体具有一种核心地位和最为重要的地位。但是就目前而言，我们也发现了一些问题，那么严格意义上来说，我们执政党的最高的权力机关应该说是党代会。但是我们党代会五年一次，所以党代会就休会了。但党代会休会以后把党代会的某些执行功能交给全委会了，党委的全体委员会。但全委会一年也就开两次，所以最终把我们的某一些决策权、执行权最后授予给了常委会、授予给了书记办公会，甚至授予给了书记碰头会，最后权力就集中到第一把手手中。这就是我们有时候经常开玩笑说的，说大会决定小事，小会决定大事，不开会有时候决定的是最关键的干部任免
10、的事。所以从这个意义上来说我们发现我们党内权力体系的塔尖，从理论上、从党章上我们是党代会，但在某些地区某些部门有可能出现我们权力体系的塔尖变成第一把手。所以在这么一种情况下，我们对第一把手的监督就变成我们党内监督最为重要、最为关键、最需要加强的我们所说的核心内容。那么就这个意义上来说，那么怎么来对第一把手监督？也有人说说对第一把手的监督我们发现，上级监督太远，平级监督太软，下级监督太难，组织监督太短，而纪委的监督又太晚了。因此在这么一个现状条件下，我们怎么来走一条中国特色的我们的政治体制改革之路。我想中国特色的政治体制改革之路应当是具有渐进性的，也就是说通过一步一步的制度完善，最后达到我们的政
11、治体制改革完善的目标。所以从这个意义上来说，我们中国共产党的巡视工作条例实质上就是我们渐进式的政治体制改革的一种重要的方式。那么对我们中国共产党巡视工作条例我们可以用十六个字加以概括它的特点。自上而下、身临其境、重点突出、客观超脱。那么自上而下指的就是我们所说的我们中央的巡视机构，我们各省、自治区、直辖市的巡视机构它是对下实施巡视。也就是说我们监督的核心，监督就是临下野，就是自上而下。那么第二个方面叫身临其境。我们巡视工作不是说走过场，不是说到地方上去呆个三天五天，呆个半个月我们就走了。而是我们到了一个地方我们少则三个月，多则六个月。所以从这个意义上来说我们长时间在一个地方，我们往往能发现某一
12、个地区、某一个单位它所存在的深层次的问题。那么第三个就是我们所说的重点突出。那么我们巡视工作和我们党的纪委在分工上是有差异的。也就是说我们党的纪委重点是进行案件的查办，而巡视工作更多的是发现案件的线索。如果从这个意义上来说我们更多的是发现谁呢？发现第一把手或者说党政领导班子中的主要负责人，他存不存在工作方面的不当，存不存在不廉洁不勤政的问题。所以从这个角度来说我们的重点监督的对象是领导班子，是党政负责人，是人大政协的一把手。所以从这个角度来说，我们的监督重点是非常明确的。那么第四个方面叫，客观超脱。也就是说我们的巡视组我们到地方上去从人财物和地方上不发生任何的利害关系。而巡视组本身它的组织结构
13、有可能随着工作内容的调整，随着重点的转移，它的组织结构要发生相应地调整。所以从这个意义上来说，我们说我们国家的巡视工作制度某种意义上来说，它能够解决或者在一定程度上能够解决第一把手腐败的问题。那么从这个意义上来说那么它就变成了我们国家渐进式的政治体制改革的一种重要方式。那么对缩短我们反腐倡廉建设的长期性，那么起到了我们说不可忽略的一种重要的作用。这就是我们所说的第一个方面，关于我们国家党的巡视制度与反腐倡廉建设长期性的关系。（二）复杂性：是破解强势利益集团的有效工具那么第二个方面呢我们谈一下我们国家的巡视制度，它是破解反腐倡廉建设复杂性的一种有力武器。那么首先我们要进行一个分析，我们现在反腐倡
14、廉建设为什么会出现复杂性？我想反腐倡廉建设的复杂性最核心的它的动因源自于我们国家利益集团的一种不均衡。我们大家都知道利益集团它是为了基本一致的政治、经济和其他利益的冲动所驱使而自然联合起来的一种群体。那么这个群体在一定程度上它有这么几个特点。第一个，利益集团它是寻求本集团利益的最大化。第二，利益集团它获得利益的途径往往是以损害其他利益集团的利益为代价的。所以从这个意义上来说，那么我们中国当前是否存在着利益集团？那么在我们党的多次的全会上我们已经明确提出了，在党内，在政治内存在着不同利益集团的矛盾。所以从这么一个视角分析，那么我个人观点我认为我们现在有四大利益集团。第一个权力集团。但是我要强调权
15、力集团不是指我们党和我们政府，而是我们党和政府中一小部分既得利益者。那么第二个集团我们所说的资本集团。以资本作为获得它的生活资料的这些企业家或者资本家们。那么第三个集团就是知识集团，就是人文知识分子。那么第四个集团就是我们所说的劳动力集团，或者我们有时候叫做弱势群体集团。那么四大利益集团在一定程度上我们发现它是不均衡的，知识集团中的一部分人他已经被权力集团或者资本集团所俘获。而我们的劳动力集团因为手中没有掌握着权力也没有掌握着资本，同时他们又不是呈组织化，所以我们所说的劳动力集团被边缘化。所以在这么一种条件下我们就发现，在我们当今中国存在着两个强势集团。一个权力集团，一个资本集团。因此我们有时
16、候我们分析腐败产生的根源的时候，我们就发现一个问题，我们过去的腐败可能是个体腐败，但现在很多腐败我们就发现它是一种组织腐败。从厦门远华案件到沈阳的慕绥新马向东案件到上海的陈良宇、周正毅案件，涉及到的领导干部少则数十人，多则上百人。这里头就体现出我们现在有很多的腐败，它实质上是权力集团和资本集团两个基本交易所产生的一种组织腐败。所以在这么一种情况下，由于我们利益集团的多元化，由于利益集团在不同的历史环境下它所体现出来的特点的差异性，所以客观而言就导致了我们反腐倡廉建设的复杂性。那么从我们巡视工作制度角度而言，我们怎么能够破解反腐倡廉建设的复杂性呢？我想可以从这个三个方面我们加以解读。第一个方面，我们国家党的巡视工作制度实行的是两级垂直领导体制，中央和省级通过强有力的垂直领导体制，它有时候我们能够破解我们所说的地方的利益集团之间的一种交易和合谋。也就是说通过强有力的垂直领导体制去
