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1、全面预算管理研究使组织有效的营运，是管理者面临的主要任务。随着环境的日趋复杂、多变，规模的不断膨胀，组织越来越难于控制。为了解决这个问题，管理者利用各种有效的方法与技术，加于规划、控制、以达到组织既定的目标。今天的组织，多使用预算来进行规划与控制，可见，预算制度是组织营运中的一种有效的管理工具与技术。预算管理自身也在不断的发展，本章先对传统的预算管理进行了教全面的研究，在此基础上展开对全面预算管理的研究。第一节 传统预算管理的相关研究一、预算制度的演进预算（Budget）一字导源于法文Bougette，意思是指皮革制成的袋子（Leather Bag）或公文包。在十九世纪中，英国财政大臣（Cha
2、ncellor of Excheqer）有一种习惯，即在提出下年度税收需求时，常在英国与议员们面前，打开其公文包，展示其需求数字，因此，财政大臣的公文包意指下年度的岁入岁出预算数；约在一八七O年时，Budget一字即正式出现在财政大臣公文包中的文件上，这就是预算制度的最初来源。近代预算制度，创始于英国，发扬于美国；就西欧国家的财政史或政治制度而论，预算制度的形成，与代议政体的兴起有密切关联，而预算制度的演进过程中，除受代议政治发展的影响外，还受国民经济发展及近代科学管理方法的影响。就预算制度的导入而论，首先在政府机构，再推广到企业组织。（一）早期预算制度在英国的发展一二一五年约翰王批准大宪章，
3、大宪章内有规定：“在国土内非由众议会同意，不得征收任何兵役免除税或辅助金”。因为这一规定，约翰王在征收某些封建税时，就不得不听从贵族们的意见。大宪章签字后不久，众议会变成议会，到一二九七年时，明确规定国王为维持政府所必须的收入应得到议会的认可，但这种规定未将问题解决，造成国王与议会间的长期门争，在英国宪法史（Constitutinal History of England）里对此叙述得很透澈。直到十七世纪，国王仍不经议会而任意增加收入，尤以詹姆士一世和查理一世为最，查理一世在一六四九年被杀，主要原因乃是其反抗议会的结果。早在公元一三四四年，议会就要求国王用钱须依照议会所决定的用途支用。这是议会
4、分配经费的起点，但事实上，议会并没有真正办理查帐工作，到了十七世纪末，议会分配政府经费的权限才完全确定，至于分配经费以控制支出，直到十八世纪开始以后，议会才真正行使。议会对于政府经费，有充分的权利来允许或拒绝，同时议会开始决定经费的用途，明白地加以分配。这种处理的结果，使政府的财政，免于国王的擅作主张，使他遵循一种计划，这种计划每年需向议会提出，经过很长的时期后，议会与行政机构就发展出了一种类似现代预算的财政计划。(二)一九二一年以前的预算制度当美国政府创立时，国会就有一种观念，认为给予总统太多的权力是非常危险的，由于这一观念的影响，总统对概算的汇编或协调，完全置身事外，实际编制概算者为各行政
5、部门，同时仅国会有权修改该项概算，而财政部被指定为报送概算给国会的代表而已，他的职责只将各部门所送的概算，按次序汇编成册，名为概算书，然后报送国会，财政部长无权修改此项概算，同时，对它的适当性或正确性也不能作任何建议。在此期间，美国预算制度的特点是：1、联邦各机构分别向国会提出预算案，无统一机构协调各个行政部门的概算，以编制整个政府的预算案，并且总统无权限加以修改任何概算；2、拨款法案过分细密，致使行政首长无法动用拨款数额。3、拨款法案通过后，无机构控制各行政部门所管理的款项，致使各机构普遍造成亏空情形。4、国会旨在限制超额支出，而不愿有效支出对达成目标的影响。（三）一九二一年至一九三五年的预
6、算制度（传统预算制度时期）此为阶段的目标在于使中央控制一切开支，而以支出用途的种类，编制预算，依据Taft总统命令成立的经济效益委员会的报告，促成了一九二一年联邦政府制订（预算会计法案）（The Budget and Accounting Act），作为编制预算的基础。此法案主要内容如下：1、 将编制预算的全部职责赋予总统。2、 在财政部内设立预算局，授权办理各部门或各机构概算的汇集、协调、修正、以及增减事项等，并要求各单位提供资料，同时审查其文件或记录。该局也要负责研究工作如何达成经济有效的目的，必要时，得协助国会办理各项事务。3、 除国会特别要求外，各联邦政府机构不得直接与国会接触。4、
7、规定各部门及各机构指定一位官员作为预算官，担任与各机构的连络事宜。5、 要求总统递送增加收入的计划。6、 设置会计总处及审计长。预算局要求各部门及各机构，向预算局提出的预算文件，必须列明每个行政单位所需支出的项目，如以人事经费、旅费、印刷费等详细用途的分类而编成。其预算的功能系在控制支出，主要的目的在防止不正当支出，这也就是传统预算制度。（四）一九三六年至一九五四年的预算制度（绩效预算制度时期）此阶段的预算制度是以管理为中心的绩效预算（Performance Budget）时期，这种预算功能从控制（Control）为中心，发展到以管理（Management）为中心的主要原因如下：1、国会承认总
8、统的领导地位：总统的预算权随情况演变而增强，一九三一年Taft总统时，预算会计法案规定总统于每年一月十五日向国会提出预算书，而由预算局协助有关预算的编制，此法案使得国会承认预算书的重要。一九三九年预算局改隶属总统府，以秉承总统命令行使预算职权。这样，预算权才开始归于行政部门，国会不得完全违背总统的财政政策，否则，须对财务失调担负责任。2、科学管理发展的影响：科学管理强调有计划、有效率，这种科学管理精神应用到预算管理方面，即为绩效预算制度。一九三九年九月八日总统颁布行政命令，规定预算局的职责为协助总统编制预算，并拟编政府的预算计划、监督与管制预算的行政事项、从事研讨行政管理的改进计划，并对各行政
9、部门及各机构作有关改良行政组织与实施的建议，协助总统以更经济及更有效的方法推行政府业务、使总统了解各单位业务计划的进展情况等，这相当于要求政府组织管理，力求改进与发展，希望使政府工作的开展更经济、更有效率。3、想使预算管理成为公共行政管理的有效工具。自二十世纪以来，政府行政权扩大，因而公共支出增加，为不使支出浪费，又可显示政府施政的内容及其成效，有赖进步的预算管理制度，使政府预算机构的作业范围，扩展到整个预算有关的事项。也就是在预算内显示计划的业务成本，从而达成绩效与预算成本的关系。公元一九三O年代后半期，罗斯福总统实施新政，使联邦政府支出幅度大为扩张，对经济社会产生极大的影响，因此，特别需要
10、有效的预算制度作为管理工具。一九四七年胡佛委员会（Hoover Commission）的建议，主张以职能、业务及计划为基础，以达到效率管理的目的。（五）一九五五年至一九七六年的预算制度（设计计划预算制度时期）这个阶段是以设计为中心的设计计划预算制度（Planning Progamming Budgeting System, PPBS）时期。绩效预算是用来显示政府业务水准，经过计划完成预测其成本与效益，以产出（Output）为目标指向，但这种制度有两个主要缺点：一是各业务单位狭隘的本位主义，因为计划的设计是以机关单位为主体，如果业务涉及两个以上的机关，就会缺乏整体性的考虑；二是预算只限于一个年度
11、，对部份建设工程而言，只是片断而已，对于组织未来目标的政策设计，无法作连贯性的考虑。一九一五年杜邦公司（Dupont Corporation）曾倡议计划预算（Programming Budgeting）观念，但这项观念，发展很慢。到一九四二年美国联邦战时生产局（War Production Bureau）建立控制制度，制定生产需求方案与控制材料方案，是政府实施计划预算的开始。一九四九年至一九六O年间，兰特公司（Rand Co.）为联邦空军从事武器的系统分析，才从计划预算发展出设计计划预算的观念。一九六一年一月麦拉玛拉（Robert S. McNamara）就任美国国防部长时，席奇（Charle
12、s J. Hitch）为其会计长，席奇建议麦拉玛拉采用效率观念，以改进国防部的财务管理与预算编制程序，结果得到麦拉玛拉的充分信任及陆海空各部的充分支持，经过半年的研究及不断地加以补充修正，使得设计计划预算制度成为切实可行，确能发挥预期功效的制度。一九六五年十月十二日，美国联邦政府预算局奉总统的指示，发布第663号通告，要求11个部级机关及11个独立机关，共计22个单位推行设计计划预算制度，预算局于同一通告中，另外指定17个小单位一并实施，一九六七年七月十八日，预算局发布第682号通告，指定新设立的交通部采纳此制度。一九六八年一月一日又有8个机构相继实施这一新的制度，于是该制度被积极地推行。根据
13、美国总统于一九六五年八月通令联邦政府各机关实施这一制度时的文告，说明设计计划预算制度是要求各机关：1、 建立以国家目标与目的为基础的长期计划设计。2、 应用系统化的分析与表达技术，使机关首长及总统的检讨与决策，有可代替的计划为根据，以符合国家目标。3、 通盘考虑及比较各项计划的效益与成本。4、 在多个年度的基础上，充分表达各项计划的预算成本及预算效果。同时美国总统在其文告中说到：这个制度将增进我们的能力，用来控制计划与预算，而不是我们被计划与预算控制。研究、目标、计划的拟定与检讨工作，须每年不断循环进行，不要只在预算编制期间才加以注意。由此可知，设计计划预算着重计划目标的设计，以及资源的统筹分
14、配。因而这个阶段的预算制度特别强调设计，而且以国家目标为前提，用来打破机关间或一个机关内的各单位的本位主义，对资源作最经济有效的分配与利用。（六）一九七七年以后的预算制度（零基预算制度时期）一九六二年美国农业部长命令部属编制一九六四年会计年度预算时，强调所有计划必须从头审核，而不能只就预算年度拟定的变动部份予以审核。但并没有引进零基预算（Zero-Base Budgeting）的特殊技术，而该部对当时的预算局与国会提出的预算书仍是绩效预算。零基预算只是供内部使用的额外作业，所以计划与预算人员遵循上面的指示，编制零基预算的许多文件，在预算编制上耗费较平常更多的时间与精力。至一九六七年德州仪器公司
15、的皮尔（Peter A. Pyhrr）先生，首先在其部属与研究部门试行零基预算，并逐年扩展到整个公司，此时该公司正值不景气，推行这一制度，成绩斐然。在一九七O年，皮尔将他在德州仪器公司服务而推行这项预算制度的经验，编著出零基预算法（Zero-Base Budgeting）一书，发表在哈佛商业评论双月刊的十一月及十二月号。当时卡特总统才当选为美国乔治亚州州长，卡特读过该文后，对皮尔大为赏识，并邀请皮尔参加州政府工作，建立零基预算制度。一九七四年十月，邓氏评论（Duns Review）发表一篇莫瑞（Thomas Murray）的论文零基预算的困难工作（The Tough Job of Zero-B
16、ase Budgeting），文章介绍了若干机构推行这一制度的经验，文章发表后，各方反应纷至沓来。当时正值经济不景气的中期，企业管理当局正为其衰退的利润寻找一项适当的工具，因此引起各管理者的重视。到一九七六年已有12个州政府及四百余个企业机构采用。一九七七年二月十四日，美国总统卡特下令各级行政官员，运用零基预算的方法编制一九七九会计年度预算。二、企业预算管理理论与实践现状（一）国外企业预算管理理论与实践现状1、预算管理在西方国家的企业应用极为普遍尤其是在美国、日本及西欧，大多数企业都利用预算进行管理，预算管理被视为企业实现管理控制与“评价分部经理计划分部经营，而后按计划运行的能力”的有效方法。美国的Pasy公司财务长Yardley在描述公司预算控制系统时指出：我们把预算作为指导分部朝着我们公司总目标前的主要工具，我们预算的作用远远超过了简单的财务报告职能
