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1、PPP模式在准经营性基础设施项目中的应用由于长期以来我国基础设施建设资金投入严重不足，加之基础设施本身具有投资规模大、建设周期长、投资直接回报率不高等特性，使得基础设施长期成为制约我国经济增长的“瓶颈”。虽然近几年国家在基础设施方面的投资力度有所加大，“瓶颈”制约也有了一定程度的缓解，但现有基础设施的状况还是难以满足我国未来经济发展的要求。因此推进基础设施和公共服务等公用事业领域投融资的市场化，成为深化我国投资体制改革的重要内容。 目前，对于纯公益性项目，由于项目无财务收入，不具备还贷能力，只能由政府无偿投入资金建设；而纯经营性项目，基本不属于政府投资范围，即使需要政府出资，也只能作为对项目的
2、直接投资，形成项目所有者权益中的国家资本金或(国家授权投资主体的)国有法人资本金。政府财政性资金这种比较单一的投入方式对于众多准经营性的难以完全市场化或民营化的基础设施项目(如城市自来水厂、污水处理厂、垃圾处理厂和收费公路等)以及一些既包含经营性效益又包含公益性效益的建设项目(如综合利用水利枢纽工程、农业灌溉工程)，存在较大的局限性。与纯公益性或经营性项目相比，准经营性基础设施项目具有如下几个方面的特点：1、项目具有比较明确的受益对象，具备收费条件，因而具有一定的经营性效益或财务效益，同时也具有较强的社会效益(或称外部效益)；2、项目建设和运营所需的各种投入物，其价格采用市场化价格，构成了对项
3、目投入或成本的硬约束：3、项目建设和运营直接关系公众的切身利益，因而其产出物的价格由代表公众利益的政府确定，往往与按全社会必要劳动时间所确定的价值相背离，有时甚至严重背离。因此，这类基础设施项目财务效益往往具有较大的不确定性。PPP(Public-Private-Partnerships)，即公私伙伴关系，是指政府、私人营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。合作各方可以达到与其单独行动相比更为有利的结果。在基础设施建设中实施PPP模式可以满足政府在多方面的需求：一是加速对基础设施升级更新以适应人口的增长，满足更高标准的技术和环保要求，吸引投资以利于可持续发展；二是使基
4、础设施的建造成本最小化，减轻了高投入对于政府财政的压力，同时也避免了高成本带来的高收费对于社会公众的影响。作为一个内在结构相对灵活的模式，PPP可以通过各种不同的结构安排来加以实施。结合我国实际，我们探索研究了两种适合准经营性基础设施项目的PPP模式，按政府对项目进行资金支持的不同阶段分为建设期补偿模式和经营期补偿模式。1、建设期补偿模式建设期补偿模式，是将准经营性基础设施分为两部分。在基础设施建设中，与以后运营商运营效率及运营成本密切相关的设施(可称为经营性设施)的投资、运营和维护由PPP项目公司来投资完成，而其它永久性设施(可称为基础性设施)则由公共部门投资建设。公共部门与PPP公司签订特
5、许经营协议，按照提供服务的质量、安全、效率等指标，对PPP项目公司进行考核。在项目成长期，政府将其投资所形成的部分资产无偿或以象征性价格租赁给PPP项目公司，为PPP项目公司实现合理的投资收益提供保障；在项目的成熟期，通过调整政府投资部分资产租金的形式，收回部分政府投资，同时避免PPP项目公司产生超额利润；在项目特许期结束后，PPP项目公司无偿将项目的全部资产移交给政府。如果PPP项目公司经营业绩及社会效益良好，也可续签经营合同。建设期补偿模式的优点是通过对项目不同设施，按与运营的关系紧密程度及以后投资回报间的关系，来降低政府财政资金压力，吸引私营部门资金，降低出资双方的风险；同时，将与运营关
6、系紧密的部分由PPP项目公司来投资，可以充分调动其参与项目的积极性，更好地发挥其能动性。在引入社会资金的同时带来了规范管理和专业经营，比较有效地建立了准经营性基础设施项目的市场化收益机制。难点是政府在建设期资金投入仍然较大，相关法律法规、操作规则等还有待建立和完善，并相应增加部分中介费用。建设期补偿模式比较适用于前期资金要求巨大的项目。这些项目往往在运营期的前期，由于项目刚刚运行，市场还没有打开，前期经济强度比较弱，随着运营步入正轨，人们的认知的深入，项目运营的中后期经济强度比较高。这就要求政府在前期要对项目进行扶持，而这种扶持在后期会获得回报。此模式的本质即把项目的投资分为公益性部分与赢利性
7、部分，前者由政府投资，后者吸引社会投资，从而扩大资金来源，提高资金使用率，降低投资风险。2、运营期补偿模式运营期补偿模式具体做法是：按照目前国内固定资产投资项目的资本金制度，公共部门企业与民营企业共同出资组建项目有限责任公司，负责项目的投资、建设和运营。政府部门以预测产品或服务需求量与供应价格为基础，预先核定项目投资额和运营成本。在项目投入运营后，当实际需求量比预测量增加或减少的幅度超过一定比例，超过部分所形成的损益，由政府和项目公司按一定比例共同承担或享有：预测产品或服务需求量在特许期内可分为若干个调整期，当现在的调整期末的实际发生的产品或服务需求量比预测的产品或服务需求量超过预定的比例时，
8、对以后年度的产品或服务的需求量进行调整。特许期结束后，企业同样要无偿将项目全部资产移交给政府。运营期补偿模式是在国内现行政府补贴制度基础上，结合我国基础设施多元化市场融资的实际，进行了创新，具有较好的适用性。此模式是建立在市场预测的基础上，当需求低于市场预测时，政府可以对其进行补贴，从而使项目可以顺利运行。当需求高于市场预测时，在政府与私人投资者之间进行利润分配(见图1、图2)。经以上两幅图的对比，可以看出，运营期补偿模式有效地降低了私营部门的收益风险，同时避免了私营部门获得超额的垄断利润，使项目在正常运营的情况下，不损害消费者的利益。如果运营期实际需求超过预测的需求，则政府可从已建基础设施项
9、目的收益中获得资金，用来建设其它基础设施项目。运营期补偿方式优点，首先是政府补贴一次性投入少，对政府财政压力小且支出均匀；二是采用激励性管理方式，将激励与约束有机结合，有利于在保证安全运营的前提下提高运营效率，实现多赢的格局；第三是政府与项目公司合理共担市场风险，有利于确保公众利益。此模式的本质是在项目的运营过程中，通过科学合理的运营补贴，并建立一定的激励约束机制，保证项目的良性运转，达到项目公益性和经营性的统一。纵观这两种创新模式，建设期补偿模式虽然可以一次性解决政府资金压力，但建设期风险完全转嫁给社会投资者。由于社会投资者初始投资额较大，一般需要较长的特许经营期才能保证其投资的回收。由于未
10、来各种因素无法在签约时完全预见，这就导致前期与社会投资者谈判往往进行得旷日持久，耽误了整个项目的建设和运作。运营期补偿模式则可以很好地解决上述问题。政府和社会投资者可以签订期限较短的特许期，通过定标竞争的模式选择优秀的项目运营商，充分发挥了私营部门的积极性，使私人部门努力改善运营环境，增加收入，真正体现出PPP模式的精髓。由于PPP的组织结构比较复杂，参与各方最终目的并不一致，致使在操作过程中会产生一系列的风险。为了保证这两种PPP模式的顺利实施，需要从以下三方面着手：一是政府部门需要制定一系列规则及支持条件，例如价格政策、项目的建设运营移交规则等：二是社会投资者参与PPP项目需要明确的需求预测、财务模型和服务标准等；三是合作双方设计合理的风险分担机制、明确责任义务关系和监管规则等。在上述三方面制定一整套合理的解决方案，是使公私伙伴制在准经营性基础设施项目中具体可操作、实现项目的公益性和盈利性对立统一的有力保障。(：东北财经大学研究生部)(责任云馨)
