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1、PPP模式在铁路建设中的作用【摘要】本文首先对我国及江苏铁路的投融资现状及存在的主要问题进行了剖析，在分析了民间资本进入铁路领域的障碍后，创新研究了江苏铁路建设引入PPP模式的投融资体制、路径、机制等创新问题，模拟实践了沪宁高铁2号线的PPP解决方案，并提出了相应的政策建议。 【关键词】PPP；铁路建设；投融资体制；机制创新2012年以来，我国经济增长进入“新常态”阶段，经济发展谋求更为稳定且高效的模式。由于铁路建设具有大额资金投入，且能使众多的行业受益的特点，成为我国经济“稳增长”的重要保证，因此，新时期的铁路建设将保持稳定增长。按照国家在“十二五”规划中提出的建设要求，我国2015年铁路建
2、设领域的投资额将达到8000亿元以上，江苏未来几年的铁建投入也将持续增加。大规模的铁路建设需要大量资金的投入，由于经济新常态下，政府的财政收入主要向民生倾斜，我国这几年的铁路建设主要依赖银行贷款。然而当前各级政府和中国铁路总公司背负着巨额的负债，无论是中央还是地方，铁路建设资金都存在较大缺口。在新形势下，我国铁路建设资金的多元化势在必行，特别要大量引入民间资本。据统计，截至2013年，中国民间融资规模已超过3万亿元，而且近5年来以近三成的速度增长，这些资金完全可以为未来的铁路建设服务。在这样的背景下，我国的铁路建设需要转化融资思路和机制，大力采用现代新型融资模式则如ABS（资产证券化）融资、P
3、PP（公私合营）融资、产业投资基金、和保险融资等。PPP作为一项创新融资模式受到了政府的大力推广，它能使政府和社会资本有机结合，充分发挥各自优势，从而有效弥补当前我国大规模铁路建设所造成的资金缺口，提升运营效率，并推进政府职能转变。因此，抓紧开展相关领域立法、制定PPP相关优惠、扶持政策，放开准入，破除铁路运营垄断，让民间资本放心大胆的进入铁路领域，成为江苏省铁路领域可持续发展的首要问题。1.我国铁路发展的形势分析铁路是社会经济发展的重要载体之一。我国当前的交通运输体系中，铁路运输仍处于骨干地位，是名副其实的国民经济“大动脉”。铁路货运量被英国“经济学人”杂志誉为“克强指数”之一，它与耗电量、
4、放贷量成为评估我国GDP增长的风向标。货运，尤其是货运疏运是铁路的绝对强项，关系国计民生的产品，如煤、油、木材、金属等等，在铁路货运中占比超过70%。发展铁路将对我国经济建设起到至关重要的促进作用。从国家统计局2008-2014年间的货运数据来看，2009-2011年间铁路货运量出现明显的大幅度上扬，2011-2014年货运量则保持相对平稳的基础上略有下降，反映出我国2012年以来进入“新常态”的经济运行模式，经济增长由高速放缓，因此货运的需求量稳中有降。铁路货运由于新增普通铁路的投产和客运流向高铁而释放了运能，铁路货运的车皮由原先供不应求转入开始四处寻找货源，在一定程度上为将来铁路货运的市场
5、化竞争打开了局面，这恰恰是将来提高铁路货运服务的速度与质量，提高生产率的契机。2008-2014年间的铁路客运量则呈明显上升趋势，这一方面得益于我国近年来高铁网络大力建设，释放了巨大的旅客运能；另一方面也显示出我国仍保持着经济的相对活跃态势，大量旅客意味着潜在的消费需求正在被“高铁速度”拉动起来。所以无论从货运还是客运来分析，我国铁路运输还将继续保持稳定的增长势头。对照2011-2015年发展规划及2016-2020年发展规划（正在报送审议），全国铁路网的铺设热度也正是方兴未艾。全国正在开展全国高铁客运网络的建设工作，待四纵四横的主骨架搭建完成后，正在报送审议的“十三五”发展规划中，东部、中部
6、地区的高铁客运网将是接下来的投资建设重点，西部地区铁路网尚未完善，“十三五”的重点仍是修建铁路大通道。而西部地区有大量待开发的资源能源，建设的铁路通道仍将以客货两用为主。综上所述，我国铁路将保持长期稳定发展的势头，铁路市场化改革的时机日渐成熟，但是受限于当前融资模式及投融资改革的落后，发展也受到了制约，亟待解决。2.江苏铁路建设投融资现状、存在的主要问题与融资缺口分析2.1江苏地方铁路建设投融资现状2011年到2014年，江苏地方铁路的建设总投资分别为100亿元、45亿元、90亿元、190亿元。建设投资的资金来源分为两部分：项目资本金与银行贷款各占一半。项目资本金又由三部分组成，其中铁路总公司
7、、江苏省政府，各级市政府各自承担部分出资任务。省级资本金原来主要是依赖财政拨款，随着2014年底江苏铁投的成立，目前已经转为江苏省铁路建设发展基金提供资金。2.2 江苏铁路投融资机制存在的主要问题2.2.1投资主体单一，风险过度集中江苏近几年来的社会固定资产投资中，来自民间的投资早已超过50%。根据江苏省统计局发布的数据，2014年全省固定资产投资4.2万亿，其中民间投资就占比67.6%。而历年江苏铁路建设投资仍然主要依靠国家建设资金、地方政府（省市两级）财政支持和银行贷款为主。从2013、2014年的江苏省民间资本投资数据可以发现，江苏民间资本除大部分投资在制造业外，约21%的热点投资仍是房
8、地产，铁路运输业的投入占比微乎其微（小于万分之一）。2.2.2筹资渠道狭小，债务危机正逐步形成数据表明，当前我国铁路建设资金中，76%的成分为：财政性资金（以铁路建设基金为主）以及银行贷款。近年来，铁路建设贷款的还本付息已使得铁总债台高筑，铁路的债务危机已经出现，这直接导致了铁路企业信用风险的增加，这进一步加剧潜在投资者对投资铁路的担心，造成融资成本上升、融资难度加大。此外，我国发行铁路债券的融资规模较小，而铁路公司的IPO仅有试点性的两家，规模也很小。 2.2.3铁路投资管理方式落后，企业经营效率低下即使在中国铁路总公司成立以后，现有铁路及其企业实质上仍是原铁道部的直属机构，具有天然的垄断性
9、，不仅如此，铁路企业所有者缺位、内部人控制、缺乏合理的激励机制等问题十分突出，即便设立股份有限公司，其董事会也是形同虚设，由此导致铁路企业运营效率低下，造成了国家资源的浪费，并导致铁路市场竞争机制的缺失。2.3 江苏铁路建设的融资缺口分析根据十二五规划，2010年-2015年，江苏铁路各项建设项目达42项，测算投入资金约3143亿元。根据江苏省近期公布的数据，2015年铁路建设中，江苏已经有11个项目处于在建状态，加上“先行先试”的沿江城际铁路，江苏铁路投资规模、建设里程都位居国内各省市首位。再根据十三五规划，2016年-2020年，江苏铁路干线项目22个，城际铁路新建9项，城市轨道（城铁、地
10、铁）续建8项、新建6项，合计十三五期间预算投入资金3727亿元。由江苏铁路投资发展公司负责筹措的铁路建设资金，三家公司（省交通控股、省国信集团、农垦集团）注册资金仅为70亿元，而且目前资金筹措情况仍不容乐观。不难发现，要完成2020年内的所有铁路建设规划任务，江苏铁路建设的融资缺口巨大，当务之急是完善投融资环境，树立标杆PPP项目，在取得社会资本的信任的基础上，引入民间资本，尽快开展PPP合作模式。3.PPP模式的概念、各种实现形式及官方推荐的运作模式3.1 PPP模式的概念PPP是Public-Private Partnerships的缩写，即“公私合作伙伴关系”。PPP是公共部门（通常为政
11、府）和私人部门（社会资本）为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。PPP模式的广泛应用始于上世纪八十年代。我国一般所说的PPP均指狭义PPP，如BOT、BOO、TOT等，狭义概念的理解侧重于公共部门和私人部门合作项目的运作模式、风险分担机制、投融资职能分配和项目监控评估等方面。正确理解PPP的概念，首先要明确公共部门和私人部门的界定；其次需要明确PPP的目的是为了提供公共产品和服务；第三，公共部门和私人部门通过合同文本等形式明确约定各自的职责和权利。PPP不只是融资模式。一些地方政府在推动PPP时，动机主要还是“钱”，还应充分着眼于效率的提高、体制机制的革新，这是通过引入和利用民营部门的
12、生产管理技术和先进制度实现的；所以PPP是一个多目标任务，应以社会综合效益最大化为导向。3.2 PPP的运作形式PPP是各国政府的一种管理实践，PPP案例各异，形式多变。图1总结了PPP的各种实现形式以及各自形式在公-私范围之间所处的位置。其中一些PPP的实现形式并没有被我国官方所推荐。2014年11月，财政部以财金2014113号印发的政府和社会资本合作模式操作指南（试行）中，主要推荐了6种运作方式：委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交、改建-运营-移交。在官方所推荐的PPP实现方式中，适用于我国铁路建设领域的，基本上为三种，即BOT、TOT和ROT，这也
13、从一方面解释了这些年来在我国试点进行的诸多PPP模式中，尤以BOT最为常见的原因。4.PPP进入铁路建设的障碍分析与PPP应用的创新研究4.1 民间资本通过PPP模式进入铁路领域的障碍2010年，国务院新36条发布后，民间资本对于进入铁路领域尤其是城际铁路等中、长途运输线路显得犹豫不决。蒙西铁路的经营权之争致其正式开工遥遥无期；川南城际铁路经过长达半年的引资窗口期也没有一家民间资本愿意加入。4.1.1 垄断是民间资本难以进入铁路行业的根本问题中国铁路总公司实际垄断了国有铁路的一切经营活动。虽然这种自然垄断有效的消除了生产的无政府状态和重复建设，产生了一定的规模经济，却给铁路领域的进一步深化改革
14、造成了严重的障碍。首先是统一调度与自身公司利益最大化的冲突。铁路总公司的垄断职能之一就是统一调度指挥权，然而在垄断情况下，统筹调度能力的科学性就会打上折扣。当多个铁路运营公司出现在为了自身利益最大化而争抢线路时，铁总作为调度权力的执行方、其自身也是铁路经营实体，这种制度设计无法保证铁路运输运营的兼顾公平原则。其次是铁路的互联互通问题。数百家铁路运输企业所拥有的铁路线路共同组成了整个中国铁路路网体系，如果各行其是，达不成互联互通，就不能发挥铁路运输的整体效率。最后是经营收入清算问题。由于中国铁路总公司一家独大，目前的清算体系又处于非公开状态，以此在清算上难以让各利益相关方信服。在这种清算体制下，
15、民间资本的收益将是一笔糊涂账，收益率无法得到有效保证。4.1.2 制度性缺陷也是阻碍民资入铁的重要问题由于铁路行业实现政企分离没有多久，很多职能还没有调正到位，所以铁路相关建设、运营方面目前还存在不少缺陷，给民间资本进入该领域制造了不少障碍。首先是项目审批制。铁路建设立项前，需要审批的流程多，周期长，成了一个无形的壁垒，民间资本难以拿到优质的铁路建设项目；而且，在股权结构设计上，民资也处于弱势地位，缺失话语权。其次是管理程序的细节缺失。民资通过入股、控股甚至独资入铁，将会立即投入从立项到完工交付运营的全部繁琐流程中，还不免涉及铁路线路发生与国铁接入、跨线等问题，同一家独大的中国铁路总公司发生碰
16、撞甚至摩擦。缺少铁总参与的铁路建设项目往往碰到一系列意想不到的难题，发生诸如地方利益保护、工程延期等严重问题。典型案例如广汇能源主导建设的红淖铁路。最后是缺乏优惠政策。我国中西部地区，急需大规模的铁路建设；江苏省内则存在苏南、苏中、苏北铁路严重不平衡的问题，苏中、苏北要赶上全省水平，铁路里程必须翻翻。这些预期前景不明确的铁路线路如果不能得到政府大力协助，是不可能引入民间资本的。 4.1.3融资渠道的缺乏也使民间资本进入铁路建设后捉襟见肘即使民间资本实力雄厚，在铁路建设中也必须依靠融资，但是现有依靠抵质押品的传统银行贷款融资模式对固定资产相对较少的民营企业而言难以负担。而且民营企业的担保体系较不健全，银行给民营企业提供的贷款品种单一，往往只能获得一年之内的流动性贷款，不符合铁路建设周期长的特点。铁路融资渠道多元化势在必行。4.2铁路建设适合江苏省情的PPP投融资体制创新
