《{财务管理内部审计}自然资源审计》由会员分享，可在线阅读，更多相关《{财务管理内部审计}自然资源审计（10页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、自然资源资产审计简介摘要：本文主要简单介绍了自然资源资产审计的基本知识、审计的要素、程序和方法以及自然资源资产审计的评价体系。1 引言随着我国经济社会的快速发展，自然资源保护问题也日渐突出。如今，自然资源保护工作在我国已广泛开展。并贯穿到社会发展的各个层面，而审计作为政府监督的重要手段，其在当中发挥着极其重要的作用。1983年9月。审计署正式成立，虽然这一阶段并未明确提出“资源环境审计”的概念，但已积极围绕各类环境保护资金和项目展开试点审计。1998年，审计署设立了农业与资源环保审计司，标志着我国资源环境审计新阶段的开始，其主要负责组织开展资源环境审计工作。1.1 自然资源资产审计的概念对于自
2、然资源资产的概念，蔡春、毕铭悦1认为：“自然资源资产就是指特定主体拥有的能加以控制、能以货币计量、可能带来未来效用的自然资源和降低主体对自然资源的影响而采取措施的资本化成本”。最高审计机关国际组织认为，自然资源审计与其实施的其他审计类型没有本质上的区别。自然资源审计就是指为了加强国家自然资源利用和管理而开展的审计2。目前我国开展的自然资源审计以政府审计为主，民间审计和内部审计为辅，在政府审计领域，审计的重点为自然的开发、利用、保护和资金管理情况。在社会审计和内部审计领域，主要是对资源审计中的能源审计进行了拓展。1.2 自然资源审计的分类要明确自然资源资产审计的类别首先要对自然资源资产的分类有清
3、楚的认识。自然资源资产按其来源分为陆地资产、海上资源资产和大气自然资源资产。这些资源一些属于大陆海洋都有的资源，一些是独有资源。陆地资源包括土地，生物，水，能源，矿产等资源资产。土地资源资产是指在当前的社会技术条件下人类利用和可能利用的由土壤、掩饰、地形、水文、气候等组成的综合体，包括：已经利用的生产经营用地（如耕种用地、林业用地、产业用地、矿区用地、交通用地等资产），生活用地（如居民点用地等资产），为利用的荒地、沼泽地、滩涂地等资产。生物资源资产是指在当前社会、技术条件下人类利用可能利用的各种生物资产，包括植物资源（包含树木、草原等植被）资产、动物资源资产、微生物资源（含各种菌类）资产。水产
4、资源资产是指当前的睡会技术条件下人类利用和可能利用的各种水源资产，如河川水、湖泊水、千层地下水、大气水等资产。能源资产是当前色社会技术条件下能够给人类提供能量的有形物质和自然过程形成的资产，包括煤炭、石油、草木、天然气、沼气、风能、地热、潮汐等资产。矿产资源是指露于地表或藏于地下的具有利用价值的各种矿物质或者有关元素合成体包括金属矿、非金属矿、能源矿等资产。海洋资源资产存于海水之中、表面、底部、海岸的各种资源资产的总成，包括海洋生物、从海水中提取的各种化学元素、海底能源（石油、天然气等）、海底极其海岸矿物质（锰解和等）、潮汐能等资源。气候资源是指在当前的社会条件下人类可以利用的太阳辐射产生的光
5、、热和风力、降水等资源资产。自然资源资产按其数量变化分为一次性耗竭的资源资产和非一次性耗竭的资源资产。一次性耗竭的资源资产是指在当前社会技术条件下人类利用即消耗殆尽的自然资源资产，如煤炭、石油、天然气等资产。非一次性耗竭的资源资产是指在当前的社会技术条件下人类的利用会产生纯度更高物质的自然资源资产，如金属矿资源资产。这种分类有助于人们了解自然资源资产的特性，注重对一次性耗竭的资源资产的节约。自然资源资产按其再繁殖能力分为有再繁殖能力的资源资产和无再繁殖能力的资源资产。有再繁殖能力的资源资产是指本身具有再繁殖能力的资源资产，如草原资源、森林资源、动物资源等资产。无再繁殖能力的资源资产是指本身不具
6、有再繁殖能力的资源资产，如矿产资源中的金属矿、非金属矿、煤、石油、天然气等资源。这种分类然我们更加关注没有繁殖能力的资源资产，使其充分利用，对于有繁殖能力的自然资源合理保护和繁殖培育，以保证后代生活需要。自然资源资产按其利用限度分为可持续利用那个资源资产和非可持续利用的资源资产。可持续利用的资源资产是指反腐利用的资源资产，如水能、风能、潮汐等资产。非可持续利用的资源资产是指不可反腐利用的资源资产，如每、石油、天然气等资源资产。这种分类有助于了解自然资源资产的特征，主义节约不可反复利用的资源资产，长期充分利用可持续利用的资源资产，并且对这些资源资产加以保护。自然资源资产按其流动性分为流动资源资产
7、和非流动资源资产。流动资源资产是指本身可以流动的资源资产，如动物资源，水资源等。非流动资源资产年是指本身不能流动的资源资产，如土地等。这种分类是我们重视对非流动资源的节约，重视对流动资源的保护，尤其注意在利用流动资源是损害他人利益的行为。自然资源资产按其用途分为公益性资源资产、非公益性自然资产。公益性自然资产是指用于公益性事业的资源资产，如政府直接管理的公园的森林资源，动物资源等。非公益性资源资产是指用于企业经营的资源资产，如企业购置的土地资源，能源资源等。自然资源按其所有者性质分为国家所有自然资源资产、计提所有自然资源资、私有自然资源资产、共有自然资源资产。这种分类有助于明确自然资源资产的产
8、权所有者，产权所有者对自然资源资产用有开发利用的权利，也承担着自然资源资产极其生态保护的则责任3。有以上对自然资源资产的分类我们不难理解自然资源资产审计的类型。目前，自然资源审计按照审计类型划分，可分为财政财务收支审计和绩效审计，以绩效审计为主；按照审计主题的资源属性划分，可划分为土地资源审计、矿产资源审计、水资源审计、海洋资源审计、气候资源审计等；按照审计内容划分，可分为资源政策审计、资金审计、项目审计等4。1.3 自然资源审计的必要性自然资源委托代理关系的建构是有效地管理、使用和生产自然资源的基本架构和前提，没有这种委托代理关系，自然资源管理、使用和生产将处于无序状态。然而，从某种意义上说
9、，也正是由于这种委托代理关系的存在，使得与自然资源相关的代理问题得以产生，次优问题得以放大，自然资源经管责任的履行受到阻碍。首先，人都具有自利性，在信息不对称、激励不相容和环境不确定的情形下，代理人有可能产生机会主义行为，从而出现代理问题。由于自然资源的产权特征，代理人在自然资源的管理、使用和生产中有可能采取一些损害委托人利益而利己的行为，正是这些机会主义行为，导致自然资源问题严峻，自然资源经管责任的履行受到负面影响。例如，长期以来，中国官员的晋升概率与地区经济增长存在一定的正相关关系，从某种意义上说，这种过分关注GDP 的晋升锦标赛模式，使得一些领导干部逐渐形成以牺牲资源、环境为代价而谋取地
10、区经济增长的路径依赖，个别地区甚至形成土地财政依赖21。其次，人还具有有限理性的特征，既然是有限理性，人就难免犯错误。在委托代理关系下，由于是使用委托人的资源为他人服务，所以代理人可能会放胆而为，从而放大有限理性带来的次优问题。在自然资源的管理、使用和生产过程中，即使没有委托代理关系，责任者也可能犯错误，出现次优问题。然而，在自然资源委托代理关系中，由于其产权特征，代理人并不用承担其决策或行为的全部后果，所以其有可能采取一些错误决策或行为，从而放大了次优问题22，使自然资源经管责任的履行受到负面影响。上述与自然资源相关的代理问题和次优问题交织起来，可能造成严重的自然资源问题，使自然资源经管的履
11、行受到严重的负面影影响。由于自然资源经管责任的内容多，所以自然资源审计问责的内容也就有多种选择，不同的问责内容选择，决定其在治理机制中的不同定位。显然，它不会是内部治理机制。自然资源审计定位有两种可能：一是作为外部监管机制的组成部分，处于第二道防线，对自然资源专门监管部门已经完成的监管进行再监督，此时问责的内容是行为合规性和信息真实性; 二是作为监视机制，处于第三道防线，对第一道防线和第二道防线进行评估，发现其缺陷并及时推进整改，保障前两道防线持续有效地运行，此时问责的内容是制度健全性5。1.4 自然资源资产审计在我国的发展现状2003年，审计署成立了环境审计协调领导机构，积极开展资源环境审计
12、实践，审计的领域不仅仅停留在生态环境领域，还逐步到土地、矿产、水、大气等领域的审计。2009年，审计署发布了审计署关于加强资源环境审计工作的意见，指导全国各级审计机关积极开展资源环境审计实践6。2014年6月在北京召开的自然资源离任升级研讨会上，学者们从审计目标，主体，内容到方式方法进一步探讨了领导干部自然资源离任审计，为自然资源经济责任审计提供了很好的借鉴。2016年5月，为全面贯彻落实党的十八大三中、四种、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话，根据中华人民共和国国名经济和社会发张第十三个五年计划规划纲要，审计署集合全国审计工作实际，制订了“十三五”国家审计工作发展规划。该规定
13、指出要实行领导干部自然资源资产离任审计。在试点的基础上，2017年制定领导干部自然资源资产离任审计暂行规定，2018年起全面推开，2020年建立起比较晚上的自然资源资产离任审计制度7。近年来为了发展经济对自然环境破坏严重，很多政府官员受到经济利益的驱使，面对国家的相关政策有令不行，没有履行自己的职责，而监督机制的缺失更加滋生了一些腐败现象。目前我国各省市正在积极开展试点审计，努力探索出一条道路。早在2014年矿产资源、土地资源审计已经成为审计署审计重点出现在对部分省市长的经济责任审计中。目前已在江苏、内蒙古、福建、湖南、四川、陕西、湖北、广东、山东、云南等十个省份进行了审计探索试点。各个省份根
14、据自身实际情况，开展审计的情况也不同。内蒙古试点城市审计内容主要是起草关于矿产、草原等6个方面的初步审计计划。湖南在全省开展试点城市，审计内容主要是生态环境保护情况、农村耕地保护和土地征用情况、矿产资源开发情况等。并且建立了问责机制。云南省在昆明东川区进行试点，审计内容是林业法律法规的实施，绿化的目标和任务完成情况，森林管理、退耕还林等内容的完成情况，并作为绩效考核和任用的主要依据，及时存入领导干部的个人档案，对生态环境造成重大破坏的领导干部由纪检监察机关依法追责。江苏省在连云港开展试点审计，审计内容有是否遵守海洋资源法律法规、实施决策制度完成情况、是否保护海洋生态环境等。其他各省市，如陕西、
15、湖北、四川、广东、福建、山东等省也都不同程度开展了自然资源资产审计8。2 自然资源资产审计的要素2.1 自然资源资产审计的主体自然资源属于国有资源。近年来，我国环境问题受到了全社会的广泛关注，国家领导人对环境问题的问责也已经上升至对领导干部的终身追责制。在这种审计环境下，由企业或个人来承担资源的审计工作都存在较大的风险，因为其审计职权可能受到当地政府的职权干预，从而难以得到保障，致使审计结果难以具有权威性。由此可见，只有国家审计机关能够担任对自然资源的审计，且其审计职权及审计结果具有权威性的保障。因此，其主导自然资源审计的绝对地位无可置疑9。2.2 自然资源审计的客体在生态文明的背景下，自然资
16、源审计工作的客体是地方政府领导干部，以及自然资源有关部门的负责人，他们直接或间接地参与到环境行为的监督和控制中，对当地环境政策和法规的制定有一定的影响。因此，他们常常作为审计的客体10。2.3 自然资源审计的内容郑石桥11认为，自然资源审计的内容如下表1所示表1 自然资源的审计内容自然资源经管责任要求，责任者要按法律法规、委托人要求，最大善意地监督、管理、使用和生产自然资源，这些行为与自然资源经管的具体业务活动相关，称为自然资源业务行为。由于责任者的自利及有限理性特性，因而其可能违背上述要求，出现自然资源业务行为不合规或不合理现象。具体情形如下: 第一，违背上级关于自然资源业务相关方针政策的要求；第二，违背自然资源业务相关法律法规的要求；第三，违背委托人关于自然资源业务的明确要求；第四，未做到最大善意地履行自然资源相关业务行为。前三类是违规业务行为，第四类是不合理业务行为。自然资源
