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1、税务稽查工作规程学习培训资料税务稽查工作规程实施10多年来(1995、12、8)，对规范税务稽查执法行为、强化监督内控机制，提高税务稽查执法效率起到了重要作用。但与此同时，原规程在新的条件下已经出现了与新的法律、行政法规、规章制度无法衔接和协调，缺少一些必要规定，在执行过程中较难把握等问题，从而在一定程度上影响了规程指导工作实践作用的发挥，无法很好地适应新的稽查模式以及CTAIS稽查程序的应用，基层对此反应较大。总局稽查局在深入调查研究，总结实践经验的基础上，组织部分人员修改论证规程。从2008年7月起，两次发函向各地税务稽查部门征求意见，两次召集部分地区稽查局长进行专题座谈，并于2009年1
2、月提交全国税务稽查工作会议讨论，然后多次集中起草人员仔细研究各种意见。之后，将修改稿征求总局18个司（厅、局、中心、所、协会）意见；对单位所提的多数意见已经吸收规程；对因技术、规范、体例等未能写入规程的少数意见，将在总局其他相关制度中规定。修改规程坚持以科学发展观为指导，在继承和发扬原规程科学合理、贴近稽查工作实际等优点的基础上，尝试对涉及稽查业务的已有规定进行进一步细化和补充，力求解决稽查实际工作中的难点、热点问题，力图达到规范稽查管理、提高稽查工作效能、强化监督内控机制、有效防范稽查执法风险的目的，从而更加充分体现合法性、全面性、可操作性和前瞻性。修改后规程着重从五个方面进行重点学习:一、
3、关于修改条款、章节调整，修改目的及其依据；二、进一步明确税务稽查内涵、遵循的原则；三、强化稽查内部监督控制、预防职务犯罪；四、税务稽查四个环节修改的主要问题（选案、检查、审理、执行）；五、强化稽查案卷管理。一、关于修改条款、章节调整、修改目的及其依据（一）修改条款与章节调整修改后的规程共八章八十条，包括总则、管辖、选案、检查、审理、执行、案卷管理和附则。其中：对原规程单独修改的有36条、合并修改的有11条、新增条款和从原规程分离新增内容的有31条、直接引用税收征管法、税收征管法细则2条。与原规程的七章六十条相比，其章节重点作了如下调整： 1、将原规程的第二章“税务稽查对象确定及管辖”中的管辖分
4、离出来，列为专章进行规定，本章（管辖）共四条，独立成章使得规程的结构更加合理、工作流程更加清晰 。主要考虑： 税务稽查的管辖是对稽查局之间检查职责范围的划分，是稽查执法的职权依据，管辖的确定是税务稽查选案、检查、审理、执行的基础和前提。稽查管辖一般与纳税人及税种征管管辖相对应，但对某类税收违法案件也有不对应或不完全对应，而且会在征纳之间以及税务机关之间发生争议，影响案件查处。因而，需要有针对性做出规定。 原规程将管辖的相关内容与稽查对象确定放在同一章，无法很好体现税务稽查以案件、以税收违法行为作为驱动因素来确定管辖的理念；无法很好体现先确定管辖，再进行选案，然后进行检查的整体流程性；同时，也不
5、能很好适应推进分级分类稽查等管辖的特殊形式的需要。因此，将其独立于后续的体现稽查具体流程的章节之外，以现今已经比较明确的税收征收管理范围为基础，再加上对无法确定税收征收管理范围情况的规定、分级分类稽查情况的规定、上下级之间管辖关系的规定以及管辖争议解决的规定，使得稽查管辖的内容更加准确、合理、完整和全面。具体条文修改有： 规程第十条对原规程第十四条、第十五条进行合并修改。一是充分考虑税务稽查管辖受所属税务局征收管理范围的制约；二是明确违法行为“发生地”或者“发现地”的稽查管辖(原规程第十五条中规定：发票案件由案发地税务机关负责)。如：非法印制、伪造、倒卖等发票违法行为。可以由违法行为发生地的稽
6、查局查处，也可以由违法行为发现地的稽查局查处。具体如何确定管辖，应当以有利于查处和打击违法行为原则而定。规程第十一条对原规程第十六条进行修改。规定税务稽查管辖权争议解决机制，“逐级”或者“报请共同的上级”解决。新增了第十二条实施分级分类稽查。考虑“分级分类稽查”作为管辖的一种特殊形式，就全国而言，其内容还缺乏统一，难以规范，因此只作原则性规定。规程第十三条对原规程第十七条进行修改。规定上下级稽查局之间的税务稽查管辖关系。将原规程“下列案件，可由上级税务机关查处或统一组织力量查处”修改为上级稽查局可以根据税收违法案件性质、复杂程度、查处难度以及社会影响等情况，组织查处或者直接查处管辖区域内发生的
7、税收违法案件。不对具体案件情形一一列举。主要根据国家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见（国税发2004108号）“对跨地区的大案要案，上级机关要直接指挥和组织协调，有关地区要积极协助主办部门调查取证”的规定和本规程第十条“稽查局应当在所属税务局的征收管理范围内实施税务稽查”规定。增加下级稽查局查处有困难的重大税收违法案件，可以报请上级稽查局查处的规定。福建省国家税务局关于转发国家税务总局税务稽查工作规程的通知（国税发201028号）贯彻意见（以下简称贯彻意见）规定：下级稽查局报请上级稽查局查处重大违法案件时，应经稽查局所属税务局主管局长批准，并以书面报告形式上报，报告应载明被查对象名
8、称、案件基本情况、申请理由等内容。此外，规程第四条规定：稽查局在所属税务局领导下开展税务稽查工作。上级稽查局对下级稽查局的稽查业务进行管理、指导、考核和监督，对执法办案进行指挥和协调。各级国家税务局稽查局、地方税务局稽查局应当加强联系和协作，及时进行信息交流与共享，对同一被查对象尽量实施联合检查，并分别做出处理决定。本条为新增条款。新增本条款，主要是为了贯彻落实国家税务总局关于进一步规范国家税务局系统机构设置明确职责分工的意见（国税发2004124号）文件精神。本条第一款中所属，是参照其他法律的写法。“所属”既可以是上属，也可以是下属，税务局是稽查局的上属机关，稽查局是税务局的下属机关。规定国
9、、地税稽查局之间的协作、信息交流，有利于贯彻落实国家税务总局关于加强国家税务局、地方税务局协作的意见（国税发20044号）、国家税务总局关于进一步加强国家税务局、地方税务局稽查工作协作的意见（国税函2008741号），切实减轻纳税人负担。2、按照税收征管法细则第八十五条的规定，将第三章至第六章的名称统一为“选案”、“检查”、“审理”、“执行”。 税收征管法细则第八十五条明确规定：“税务机关应当制定合理的税务稽查工作规程，负责选案、检查、审理、执行的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约，规范选案程序和检查行为”。如规程第五条对原规程第六条修改为：稽查局查处税收违法案件时，实行选案、检查、审理
10、、执行分工制约原则。稽查局设立选案、检查、审理、执行部门，分别实施选案、检查、审理、执行工作。其中：除名称统一外，还将“税务稽查工作”修改为“稽查局查处税收违法案件时”。因为，“税收违法案件”是税收征管法第十二条、第五十四条、第八十五条的法定提法。将体现稽查具体流程的章节名称统一到税收征管法细则的规定上来，既符合法律、行政法规的要求，也符合现行基层的实际操作习惯。 （二）修改目的及其依据规程第一条对原规程第一条修改为：为了保障税收法律、行政法规的贯彻实施，规范税务稽查工作，强化监督制约机制，根据中华人民共和国税收征收管理法（以下简称税收征管法）、中华人民共和国税收征收管理法实施细则（以下简称税
11、收征管法细则）等有关规定，制定本规程。规程第一条将原规程中的“法规”修改为“行政法规”。以适应税收征管法、税收征管法细则；同时避免与地方性法规产生混淆。增加“等有关规定”。因为，税务稽查工作涉及的相关法律、行政法规较多，有税收程序法，税收实体法，还有可能涉及税法以外的相关法律、行政法规，如刑法、刑事诉讼法、行政处罚法、行政复议法、行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定等。二、进一步明确税务稽查内涵、遵循的原则 （一）税务稽查内涵规程第二条对原规程第二条、第三条进行合并修改。对税务稽查的主体、对象、内容进行了重新设定。1、将原规程的税务稽查的主体“税务机关”修改为“税务局稽查局”，明确凡稽查事项均依
12、法由稽查局具体实施，与税收征管法第十四条、税收征管法细则第九条规定的“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”执法主体资格一致；进一步体现稽查局与其他征收管理部门的相互分工制约的法定原则。2、将原规程第二条中的税务稽查对象“纳税人、扣缴义务人”范围扩展至“其他涉税当事人”，以适应税收征管法、税收征管法细则对金融机构等非纳税人、扣缴义务人的检查、处理规定，如：税收征管法第五十四条第六项规定：“税务机关在调查税收违法案件时，经设区的市、自治州以上税务局（分局）局长批准，可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款。”3、将原规程税务稽查内容的范围“履行纳税义务、扣缴义务情况”修改为“履行纳税义务、扣
13、缴义务情况及其他涉税事项”，以适应税收征管法、税收征管法细则的税务检查及法律责任中对非纳税人、扣缴义务人的检查、处理规定，以及国家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见（国税发2004108号）中规定的内容。即：除检查纳税义务、扣缴义务情况外，由征收、管理部门审核发现的涉及“确有偷逃骗税以及虚开等嫌疑的”的发票违法行为，以及税收征管法规定的关联企业间业务往来调整、应纳税款核定等情况。 4、将原规程第二条关于税务稽查的界定：“税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称”，按照税务稽查主要职责的方式进行了修改，并在“检查和处理工作”的
14、基础上增加了“以及围绕检查处理开展的其他相关工作”，即：稽查局主要职责，是依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作。以完整体现现实稽查工作中，除了“检查和处理工作”之外，仍有其他相关工作，诸如税务稽查计划制定、税务稽查成果分析与利用等工作。删除原规程第二条第二款“税务稽查包括日常稽查、专项稽查、专案稽查等”的规定。主要考虑“日常稽查”与“日常检查”容易产生混淆。同时考虑，有关稽查与检查的职责划分问题，国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见（国税发2003124号）、国家税务总局关于进一步加强税
15、收征管工作的若干意见（国税发2004108号）都作了明确规定，日常检查指的是税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为，是征管部门的基本工作职能和管理手段之一。从税务稽查实践看，删除税务稽查种类划分对稽查局依法履行稽查职能不会造成实际影响。重新设定稽查内涵，使之更能体现税收征管法、税收征管法细则有关税务稽查的规定。（二）遵循的原则规程第三条进一步明确税务稽查原则为“公平、公开、公正、效率”。修改的主要依据：一是国务院关于全面推进依法行政实施纲要提出依法行政的基本要求为“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实信用、权责统一”；二是行政处罚法第四条规定“行政处罚遵循公正、公开的原则”；三是国家税务总局一贯坚持依法治税原则。税务稽查作为行政执法部门，应当遵循这些重要原则。三、强化稽查内部监督控制，预防职务犯罪 针对稽查执法中存在的一些问题，修改后的规程以强化监督内控机制为出发点，以进一步完善选案、检查、审理、执行四环节之间的分工制约为核心，改进和细化了稽查工作程序，紧紧把握“一岗双人、集体决策”的风险防范原则，从制度上对稽查工作中的内部监督控制进行了规定。主要体现在：（一）规程第一条增加
