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1、天然林保护工程概述 一、指导思想天然林保护工程以从根本上遏制生态环境恶化，保护生物多样性，促进社会、经济的可持续发展为宗旨；以对天然林的重新分类和区划，调整森林资源经营方向，促进天然林资源的保护、培育和发展为措施，以维护和改善生态环境，满足社会和国民经济发展对林产品的需求为根本目的。对划入生态公益林的森林实行严格管护，坚决停止采伐，对划入一般生态公益林的森林，大幅度调减森林采伐量；加大森林资源保护力度，大力开展营造林建设；加强多资源综合开发利用，调整和优化林区经济结构；以改革为动力，用新思路、新办法，广辟就业门路，妥善分流安置富余人员，解决职工生活问题；进一步发挥森林的生态屏障作用，保障国民经
2、济和社会的可持续发展。二、目标（一）近期目标（到2000年）以调减天然林木材产量、加强生态公益林建设与保护、妥善安置和分流富余人员等为主要实施内容。全面停止长江、黄河中上游地区划定的生态公益林的森林采伐；调减东北、内蒙古国有林区天然林资源的采伐量，严格控制木材消耗，杜绝超限额采伐。通过森林管护、造林和转产项目建设，安置因木材减产形成的富余人员，将离退休人员全部纳入省级养老保险社会统筹，使现有天然林资源初步得到保护和恢复，缓解生态环境恶化趋势。（二）中期目标（到2010年）以生态公益林建设与保护、建设转产项目、培育后备资源、提高木材供给能力、恢复和发展经济为主要实施内容。基本实现木材生产以采伐利
3、用天然林为主向经营利用人工林方向的转变，人口、环境、资源之间的矛盾基本得到缓解。（三）远期目标（到2050年）天然林资源得到根本恢复，基本实现木材生产以利用人工林为主，林区建立起比较完备的林业生态体系和合理的林业产业体系，充分发挥林业在国民经济和社会可持续发展中的重要作用。第二节 天然林保护工程实施的基本原则天然林保护工程是一项庞大的、复杂的社会性系统工程。实施要坚持以下原则。一、坚持量力而行的原则 ；天然林保护工程的实施需要大量的财力和物力作保证，要根据我 ：国国民经济发展状况和中央的财力来安排工程的进度和范围，并且各 项基础工作要跟上工程进度，如种苗基地建设要跟上营林造林建设任务等，否则，
4、就会因为资金不足或基础工作跟不上而影响整个工程进度和质量。各实施单位因木材停产或大幅度减产，使大批伐木工人成为富余人员，需要转产安置，并且对依靠木材生产经营作为财政收入主要来源的单位造成危机，使原本就负债累累的企业雪上加霜，所以各实施单位也要根据实际情况，量力而行。二、坚持突出重点的原则要把那些生态比较脆弱、天然林又相对集中，且正在受到破坏， 置；对区域环境、经济和社会可持续发展具有重大影响的地区，作为工程的重点。这样，首先就要对我国大江大河源头、库湖周围、水系干支流两侧及主要山脉脊部等地区实施重点保护。先期启动的省（区、市）有位于长江、黄河中上游的云南省、贵州省、四川省和重庆市，东北、内蒙古
5、主要国有林区以及典型热带林的海南省林区。突出重点还体现在打破了现有行政区界限，以水系和山脉为重点单元。对集中连片，形成适度规模，便于集中管护和治理的地区，实施重点突破，整体推进。建立重点试验示范区，探索有效途径，积累实践经验，研究理论问题，推广实用科学技术。三、坚持事权划分的原则事权划分就是指按照现行财政体制，根据实施主体的隶属关系和行业性质进行划分，主要体现在投资和相关配套政策上中央与地方的关系。工程实施的主体有下面3种类型：实施主体隶属于地方，如南方许多工程县，投资和配套相关政策主要以地方为主；实施主体隶属于中央，但利税等归地方，如东北、内蒙古国有森工企业局，投资和相关配套政策上由中央和地
6、方共同负责；实施主体直属于中央，如大兴安岭森工集团，投资和相关配套政策上由中央全部负责。四、坚持工程实施地方负全责的原则国家林业主管部门受国务院委托，行使中央的监管权利，负责工程实施的指导、检查、监督、协调和调控。指导就是根据国家的大政方针，对工程实施的有关原则、政策、法规、办法、规程等进行指示和指点，并加以引导，从而保证工程健康顺利的进行；检查就是依据相关政策、法规和一定的办法、标准对工程实施任务完成的数量、质量和资金的使用等有关问题进行核查，及时纠正工程实施中出现的问题，总结成功经验，及时推广；监督就是对工程实施进行察看和督促，保证工程按照规划和统一部署要求实施；协调就是使工程实施单位与中
7、央要求配合得当，促进工程上下一致，全面推进；调控就是根据工程实施的情况，从政策、资金和项目上对工程实施单位进行调节控制，引导工程实施的重点和规范工程实施行为。国家林业主管部门作为工程实施的领导主体负有领导责任。，地方负责工程的具体组织实施，包括工程实施的规划、任务的落实和完成、资金项目的管理等，地方工作的态度、方式、方法等直接影响到工程实施的效果，因此，地方作为工程实施的责任主体，应对工程的实施负全部责任。五、坚持森工企业由采伐森林向营造林转移的原则国有林区的开发建设是新中国建设和国民经济的发展紧密联系在一起的。森工企业的建立担负着满足国家建设对木材需要的重任乙由于当时的国民经济建设的需要和对
8、森林生态功能认识不足，多年来森工企业一直以森林采伐为主。天然林保护工程的实施，使企业失去了劳动对象，因此要转变企业的经营思想，充分发挥森林的多种效益，由采伐森林向营造林转变，企业职工大多数由采伐转向森林管护与营造林。天然林保护工程的内容一、工程范围工程范围初步确定为云南省、四川省、重庆市、贵州省、湖南省、湖北省、江西省、山西省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区（含生产建设兵团）、内蒙古自治区、吉林省、黑龙江省（含大兴安岭）、海南省、河南省等18个省（区、市）的重点国有森工企业及长江、黄河中上游等地区生态地位重要的地方森工企业、采育场和以采伐天然林为经济支柱的国有林业局（
9、场）、集体林场。二、工程重点根据工程实施坚持突出重点的原则，在工程范围内也应确定重点实施地区。目前确定的工程重点是国有林区，即指分布于东北、西北和西南的黑龙江省、吉林省、内蒙古自治区、陕西省、甘肃省、新疆维吾尔自治区、青海省、四川省、重庆市和云南省等10个省（自治区、直辖市）归国家所有的成片天然林林区。（一）国有林区的基本情况国有林区经营面积约4133万hm2，占全国林业用地的15.5；活立木蓄积27.1亿立方米，占全国活立木蓄积量的25.8。在人烟稀少的原始林区，森工企业在开发建设生存性设施和进行木材生产的同时，也进行了生活性和社会性设施的建设。现已形成有500万人口，包括公检法、文化教育、
10、医疗卫生、邮政电讯、道路、商粮供销等社会管理和服务体系及基础设施齐全的林区社会。（二）国有林区的地位和作用国有林区无论在历史上，还是在今天乃至将来，都为国家的经济建设和人民生活发挥着其他林区、其他行业难以取代的作用。1. 国有林区是我国最大的森林后备资源培育基地和木材及林副产品供应基地，根据全国第4次（19891993年）森林资源连续清查资料统计，我国森林资源的分布仍然以东北、西南国有林区为主体。活立木蓄积量中，黑龙江省、吉林省、内蒙古自治区、四川省和云南省5省、自治区占全国的58.7（其中国有80.5，含地方国有部分，但不包括国有林区的集体部分）；森林蓄积量中，5省、自治区占59.6（其中国
11、有82.7）；天然林面积和蓄积中5省、 自治区分别占55.6和62.4。国有林区在历史上承担了全国木材供应任务的50以上， 已累计为国家提供木材10多亿m3，并为社会提供了多种多样的林副产品。森林资源开发利用和培育为社会每年提供了大约100万个就业机会。2. 国有林区是国家生态环境建设的重点国有林区的天然林资源集中分布于我国大江大河的源头、大型水库周围和重要山脉核心地带，在蓄水保土、稳定河床、调节流量、保护水源、保土防蚀、减少江河泥沙淤积等方面发挥着重要作用。3. 国有林区是生物多样性保护最大的栖息地丰富多彩的森林生态系统孕育了区系复杂的动植物资源，并为野生动植物栖息提供了得天独厚的生存环境，
12、为生物多样性保护提供了良好的生态环境。4.繁荣少数民族地区和边陲地区的经济发展国有林区多处边陲，有众多的民族聚居，这些地区较为荒僻，发展极为缓慢。林区的开发建设，使林区社会逐步繁荣，经济逐步发展，并带动相关事业的发展，确立了国有林区在国民经济和社会发展中基础产业的地位。（三）国有林区当前存在的问题 .1.森林资源结构性危机加剧，可采资源减少国有林区经过几十年的开发和培育，森林资源总量没有发生大的变化，但森林资源的结构和功能却发生了很大变化，一是天然林成过熟林面积和蓄积锐减。二是林地生产力下降，单位面积蓄积由建国初期的每公顷143立方米下降到102立方米。三是森林功能下降，即森林自我调节能力和建
13、设、改善生态环境，防御自然灾害的能力下降。2.林区人口增加过快，对资源压力过大随着林区的开发，人口增长过快，国有林区人口已由开发初期的不足100万人，发展到现在的500多万人口。同时，单一的消耗木材经济结构，造成对森林资源的过大压力。目前，林区劳动力过剩的问题日益严重，致使社会不稳定因素增多。3.历史欠帐过多，企业社会负担重50年代是林区大规模开发建设阶段，实行先生产后生活，边建设边生产的方针，使林区未形成综合生产能力就中断了国家投资，造成生产、生活投资大量欠帐。大量的生产、生活设施欠帐，致使木材生产任务过于集中，积累不足，无法维持企业持续经营。4.经济改革滞后，经济危机逐年加剧国有林区独木支
14、撑经济的局面长期以来没有根本改变，企业亏损日趋严重，林产工业的经营管理不善，使其不仅不能为经济危困“解忧”，而且还要“增忧”，加之福利开支不断增加，使企业包袱越背越重，企业的发展步履艰难。5.管理体制上的政企不分，造成企业社会负担过重 国有林区的单位，既是企业，又是政府，使企业社会负担沉重。随着人口的增多，社会的发展，负担越来越重，严重地制约了企业的发展。（四）国有林区的有利条件国有林区虽然面临着很多困难和问题，有些问题还很严重时也存在着一些有利条件，面临着非常好的发展机遇。1.党和国家的高度重视但同自国有林区“两危”出现以来，党和国家极为关注，国家领导人多次到林区视察，国务院多次召开专门会议
15、解决林区困难，相应出台了一系列优惠扶持政策。1998年特大洪灾以来， 自上而下，引起了全社会的关注，党的十五届三中全会又明确提出了加强天然林保护工作。天然林保护工程的启动，为国有林区提供了难得的发展机遇。2.观念逐步转变近年来，林区干部群众在反思中已清醒地认识到“两危”产生的原因及危害，观念逐步开始转变。因此，对天然林保护工程更是重视，各地都在积极准备，想方设法调整和优化产业结构，争取以实施好工程来促进林区的全面发展。这些是实施天然林保护工程的内在动力。3.资源优势显著国有林区地域辽阔， 自然资源丰富，除林木资源外，还有动物、植物及菌种资源，以及独具特色的矿产资源、水力资源和景观资源等。这些资源在种类、品位和开发条件等方面都很优越，开发前景广阔，为林区的全面发展提供了充分的物质基础。4.市场需求旺盛随着社会的发展，整个社会对林产品的需求总量、需求结构都在发生可喜的变化，新的需求不断产生。这些为我们利用林区资源优势，从资源经济转向产业经济提供了广阔的前景。5.发展基础较好4
