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1、泛北部湾经济合作面临的挑战和发展前景*本文为云南大学笹川优秀青年教育基金资助项目（）的阶段性研究成果。杨祥章* 杨祥章，女，云南大学国际关系研究院2007级硕士研究生。*摘要：泛北部湾经济合作的提出引起了各方关注，但由于内外部各种因素的影响和制约，它至今仍停留在理论层面，未取得实质性发展。从泛北部湾经济合作的预期目标出发，结合现实情况来看，该经济合作机制面临的诸多挑战值得引起重视。然而，只要采取务实态度，其发展前景还是可观的。关键词：泛北部湾经济合作；挑战；发展前景Abstract: Pan-Northern Gulf Economic Cooperation has aroused grea
2、t concerns since it has been proposed. However, due to kinds of internal and external constraints, it stagnates on the academic stage without further advancement. In regards to its targets, attentions should be paid to the challenges faced by Pan-Northern Gulf Economic Cooperation mechanism. However
3、, as long as it takes practical measures, Pan-Northern Gulf Economic Cooperation will have a bright future.Keywords: Pan-Northern Gulf Economic Cooperation, challenge, development prospect在2006年7月的环北部湾经济合作论坛上，广西壮族自治区党委书记刘奇葆提出了“推动泛北部湾开发合作，构建区域经济发展新格局”的设想刘奇葆：推动泛北部湾开发合作，构建区域经济发展新格局在环北部湾经济合作论坛上的致词，广西日报，
4、2006年7月21日。此后泛北部湾次区域经济合作引起广泛关注，成为中国经济建设与对外经济合作的又一个热点问题。到目前为止，普遍的看法是泛北部湾将在大湄公河次区域合作大幅改善中国与东盟中南半岛国家间关系的同时通过经济合作进一步密切中国与东盟海岛国家间的联系，从而为推动中国东盟整体关系提升到新的层次做出贡献。然而，近3年过去了，泛北部湾经济合作仍停留在理论层面，它是否能像预期设想那样成为中国东盟新的经济增长极，成为提升中国东盟战略伙伴关系的助推器呢？这里笔者将从理论与现实的角度，结合泛北部湾的预期目标,对其面临的障碍和发展前景进行探讨。一、泛北部湾经济合作概况（一）地理范围泛北部湾经济合作区是指北
5、部湾和南海海域周边国家和地区共同构成的空间区域。在地域范围上包括了北部湾和南海的全部海域，还包括周边的越南、马来西亚、新加坡、印度尼西亚、文莱、菲律宾、柬埔寨、泰国等8个东南亚国家以及中国的海南省、广东省、广西壮族自治区、香港特别行政区和澳门特别行政区等5个地区 古小松主编，北部湾蓝皮书：泛北部湾合作发展报告（2007），社会科学文献出版社，2007年7月，第78页。这些国家和地区都濒临南中国海，一海碧水居中，把东盟8国和中国5个省区连接为一个地域共同体。（二）预期目标从现有的泛北部湾区域经济合作发展报告来看，泛北部湾区域经济合作致力于在中国东盟自由贸易区框架和中国东盟战略伙伴关系的基础上开展
6、次区域经济合作。利用泛北部湾地缘优势，发挥沿海港口作用，开发海上资源，推动中国东盟海上次区域合作，共同打造太平洋西岸新的经济增长极和经济高地，促进泛北部湾各个国家和地区经济的共同繁荣与进步 古小松主编，北部湾蓝皮书：泛北部湾合作发展报告（2007），社会科学文献出版社，2007年7月，第16页。,尤其是推动中国与东南亚海岛国家和中国与东南亚半岛国家关系的平衡发展。（三）合作模式泛北部湾经济合作拟在不同国家主权条件下，以合作各方政府为主导，以企业为主体，以国际组织为促进力量，开放式地推进区域合作开展合作 古小松主编，北部湾蓝皮书：泛北部湾合作发展报告（2007），社会科学文献出版社，2007年7
7、月，第19页。通过推进中国东盟海上次区域合作，与陆上的大湄公河次区域合作相呼应，加上南宁新加坡经济走廊，力争构成“一轴两翼”的中国东盟新的政治经济合作格局。按照预期设想，港口与交通、投资、能源、旅游、农业与海洋渔业、服务贸易、环境、各次区域开发这9个方面被列为重点合作领域。二、泛北部湾经济合作面临的主要挑战泛北部湾经济合作一经提出便引起了广泛关注，从预期构想来看，该合作机制确实颇具吸引力，但在实际执行中却面临着诸多制约因素。这些制约因素既有国际合作机制建构所共同面临的“治理困境”，同时也包含了因该地区成员的地缘政治、经济特性而衍生的诸多问题，从而使得该次区域经济合作的推进困难重重。 (一) 东
8、盟相关国家对泛北部湾经济合作机制反应冷淡首先，泛北部湾次区域内各国的政治经济发展水平差异很大，各国政治体制多样化，部分国家国内政局时有波动；经济发展水平参差不齐尤为明显，既有被列入发达国家的新加坡，又有位列最不发达国家的柬埔寨。国内政治现状左右国家对外经济合作的目标取向，国内经济现状则决定了其参与对外经济合作的能力。泛北部湾区域各国政治经济的差异性使得该区域经济合作达成可行的一致协定面临诸多困难。其次，从国际经济学的角度来看，开展次区域经济合作必须具备两个条件：一是合作各方在该区域内存在共同利益；二是相关方通过合作可以获得比独自开展经济活动更大的效益。自泛北部湾区域经济合作倡议提出以来，东盟及
9、相关东盟国家反应平平，并未对此表现出预想中的浓厚兴趣。综而观之，最主要的原因是在泛北部湾区域合作中还未提出能让东盟各国受惠的具体项目。在全球政治经济一体化日益加剧的时代，各国在对外经济关系中都秉承着务实态度，与他国开展合作的意愿是建立在从中获益基础之上的。泛北部湾区域合作目前不仅没有能吸引东盟各国的具体项目，而且该区域内现有的交通、通信等基础设施条件，泛一般，北部湾经济合作要快速推进，参与方需要对基础设施建设进行大量投入。但基础设施建设资金需求量大，工期长，短时期内无法从中获益。新加坡东南亚研究所所长黄明翰教授及资深访问研究员杨沐曾谈到，从新加坡政治制度和经济现实来看，新加坡政府对投资期过长，
10、投入大的基础性建设性项目兴趣不大 黄明翰教授与杨沐研究员2009年3月25日在云南大学国际关系研究院讲座谈话内容。如若参与方中最具经济实力的新加坡都不愿为泛北部湾区域经济合作的基础设施建设提供资金，其它东盟参与方的态度也可从中窥见一斑。2008年10月2021日在广西南宁举行的首届“中国东盟智库战略对话”会议上，泰国朱拉隆功大学教授苏奇布本甘（Suchit Bunbongkarn）和泰国发展研究院高级研究员查龙波苏桑甘（Chalongbhob Susangkarn）对泛北部湾区域合作机制提出了四个方面的疑问：1、泛北部湾区域合作机制所包括越南、马来西亚、新加坡、印尼、文莱、菲律宾、泰国、柬埔寨
11、在内的8个国家，这些东南亚国家是否与广西都有共同利益，这是需要首先讨论的问题。只有明确了这一点，才能决定中国与东盟之间是否需要这个新的合作机制。2、中国与中南半岛国家之间的GMS合作机制近年来进展缓慢，重要原因之一是代表中国参加的云南省作用有限，那么在新的泛北部湾区域合作机制中，广西能够比云南在GMS合作中发挥更重要的作用吗？3、GMS合作是中国与东南亚在陆地上的合作，泛北部湾区域合作主要是中国与东盟海上的合作，中国将如何使这两个合作机制有机地结合起来？4、东盟应专门讨论泛北部湾区域合作机制，中国也应尽快告诉东盟国家，“一轴两翼”将如何运作，希望东盟国家做什么，目前他们对此几乎一无所知 根据参
12、加了此次会议的李晨阳研究员的记录。综上所述，我们就可以很清楚地看到东盟8国面对泛北部湾区域经济合作的倡议采取了保守和观望的态度。（二）参与泛北部湾经济合作的中国省区难以协调从中国内部既定参与泛北部湾区域经济合作的省和地区来看，如何协调各方利益，促进各方合作是亟待解决的问题。倡导方广西对泛北部湾经济合作的积极性是显而易见的，且为推进泛北部湾经济合作做了大量工作。但以广西目前的经济实力以及在中国与东盟经济合作中所占的份量来看，它提供不了泛北部湾区域经济合作所需要的资金和技术，所以广西无法在泛北部湾合作中发挥主导作用。海南的整体实力虽在广西之下，但它还提出过要构建以自己为核心的“南海经济圈”，它是否
13、愿意与其它省区配合，很好地融入到泛北部湾区域经济合作中，并甘愿在其中扮演配角呢？这在表面上没有问题，但在实际工作中是很难说的。广东目前是省域经济中实力最强的，还有技术和经验优势，已与东盟已建立起密切的经贸关系，2008年广东与东盟的贸易总额已达到626.1亿美元 广东省2008年1-12月分市贸易情况表，广东省对外贸易经济合作厅网站，http:/ 。所以广东是不可能在广西的主导下参与泛北部湾区域经济合作的。如广东目前在大力推进“腾笼还鸟”的产业升级战略，并且力主把劳动密集型产业转移到东南亚国家，而不是更邻近的广西。香港和澳门虽有一定的资本、技术实力，但特区的地位就决定了这两个地区在泛北部湾经济
14、合作中不可能发挥多大的作用。此外，由于中国只是部分省市地区参与到泛北部湾区域经济合作中，这就涉及到协调中央政府与地方政府关系的问题。中国现行的政治体制赋予了地方政府一定的自主权，但关键问题的决定权由中央政府掌握。从整体上来看，中国中央政府和各参与地方政府的总体目标和利益是一致的，但具体实施过程中地方政府的短期利益与中央的长期利益、战略利益难免存在冲突。中国中央政府能在多大程度上放手让地方政府开展对外经济合作呢？想必，这也是东盟8国在参与泛北部湾经济合作时考虑的因素之一，毕竟东盟成员国家层面与中国省区地方层面开展经济合作本身就存在不对称性。大湄公河次区域合作也是由云南和广西具体参与，但涉及方少，
15、相互关系相对容易协调。（三）与中国东盟自由贸易区机制严重重合中国东盟自由贸易区是一个包括贸易（含货物贸易、服务贸易）、投资和经济技术合作在内的全面经济合作机制，自启动以来成效显著，中国与东盟国家间政经关系不断密切。泛北部湾次区域经济合作是在中国东盟自由贸易区整体框架下开展的，它必须能在某些领域体现出比中国东盟自由贸易区机制更大的优越性才能得到充分发展。然而，从现有的构想来看，这两个经济合作机制重合度过高。首先从合作对象来看，新的机制囊括了除缅甸、老挝之外的8个东盟国家，在很大程度上与东盟十国没有多大差别。而且我们知道，东盟是强调用一个声音说话的，由于担心招致缅甸和老挝的不满，东盟本身就不可能对
16、这个新机制很重视。其次，从合作领域来看，泛北部湾区域经济合作拟在交通、投资、能源、旅游服务贸易等九个领域内开展合作，这些都已经包含在中国东盟自由贸易区的合作范围内。中国东盟自由贸易区是中国与东盟国家在国家层面的经济合作，这就决定了它能在更大的程度上调动可利用资源，实现效益最大化。中央政府在对外经济交往中有更大的主动权和决定权，东盟与中国中央政府的双边关系也比泛北部湾区域经济合作中多边关系更容易协调。区域合作各方要经历复杂的政策协调，投入大量人力物力对项目进行必要的可行性研究，展开谈判最终才能达成协议。为此，过于重叠的经济合作机制会增加各参与方的合作政策制定及执行成本。从这一点上来看，泛北部湾区域经济合作在搭乘中国东盟自由贸易区发
