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1、行政概念论,行政的概念阐释 行政的界限 公共利益与行政的目标导向,行政的概念阐释,第一节,古代中西方不同的行政理念,近、现代的几种典型界定,1.1 古代中西方不同的行政理念,（1）中国古代的行政理念 在古代中国文献中，“行政”一词的基本含义就是管理国家事务， 统治天下。其中是，“行”是行使、管理、实施的意思，“政”则是指国 家政务。 古代中国的行政理念其实是一种混沌的政府管理理念，其中包含 了古代中国政府的一切统治职能，现代意义的立法、司法与行政职能 都囊括其中。,一、行政的含义与特点,行政，即公共行政，也称行政管理、公共行政管理。这些概念在本质上没有什么区别。 在西方，英语“Administ
2、ration”一词源于拉丁文“Adminiatrare”。西方普遍将“Administration”解释为“国家事务的管理”。行政管理即“Public Administration”,（一）行政的含义,“召公、周公二相行政，号曰共和”。 史记.周礼 “行其政事”、“行其政令”。 左传,中国古代典籍中很早就有 “行政”一词。其涵义为执掌国家政权，推行国家政令，管理国家事务。,1.1 古代中西方不同的行政理念,（2）西方古代的行政理念 古代西方的行政理念只与政府诸多活动中的一种也就是行政 机能相对应，意指国家事务中各种政策法令的具体管理与执行活动。,最广义的行政涵义。是指一切社会组织、团体对有关事
3、务的治理、管理和执行的社会活动，是一种协调众人力量以达到共同目标的活动。 西蒙：“行政即为达到共同目的时合作的集体行动。” 沃尔多：“行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力。”,西方学者对行政的界定,广义的行政涵义。认为行政是一种与政治相分离的、实现国家目的的执行活动。 怀特：“行政乃是为完成或为实行一个 政权机关所宣布的政策而采取的一切活动。” 古德诺：“行政是执行国家意志的职能。” 狭义的行政涵义。认为行政是除立法、司法系统以外的行政系统所从事的活动。 魏劳毕 ：“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务。”,1.2 近、现代的几种典型界定,（1）从政治体制中的权力配置角度，把“行政”界定
4、为基于权力 分工与制约理念而构建起来的现代国家权力体系中特定类型的权力 行政权力的运行活动。 这是一种狭义的行政概念（活动主体、活动形式） 弊端：与各国行政管理实际不符,（2）从国家职能分工的角度，把“行政”看成是国家意志的执行功能 这是基于政治行政二分法理论的行政概念。 弊端：政治与行政的功能分立假设缺乏与国家功能的直接承担 者也就是各种国家机构的直接对应性。实践中没有一个机构只是 单纯地行使执行功能。这就是使得二分法成为一种纯粹的理论假设， 在实践中找不到对应当行政管理主体。,（3）从管理主义视角，行政与其他管理活动在目的性上是一致的，就是“在官员与雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利
5、用” 这是基于管理主义的一种行政概念。 特点：强调行政的管理特性，技术性，以效率为直接目标 弊端：忽视了行政的主体特性，忽视了民主宪政的基本价值,（4）从政治学角度，行政只是政治的一个专业领域，或是政治行为的一种 特点：强调行政的政治属性，认为行政就是一种特殊的政治权 力行政权力的运行活动。 行政应以社会公平为其核心目标与理论根基，管理层面的问题退 居次席。,（5）从现实的行政主体角度，认为行政是一种特殊的国家权力主体现象，是各种行政主体作为或不作为的各种活动的统称 这一视角的行政观其实是对各国行政实践进行现实主义理论抽象 的结果。它是一种有关行政概念的综合理解。其特点是： 行政的价值取向是多
6、元的，应该是政治价值与管理价值取向 的综合。 行政的主体主要是国家行政机关。 行政活动的范围包括国家事务、社会公共事务和国家行政机 关内部事务。,我国学者对行政的界定,齐明山行政学导论，公共行政是指公共组织对公共事务的管理。在这里，公共组织是指政府，因此也可以说行政就是政府行政。 夏书章行政管理学，行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。 “公共行政”与“行政”在基本涵义上是一致的。 “公共” ，它还具有更丰富的涵义：将其与“私人行政”区别开；表明公共行政的目的和性质主要是为公众提供服务；强调公共行政所负的社会责任和义务；强调公众的参与性；强调行政活动的
7、公开性。,1.3 本课程采用的行政概念,行政，或曰行政管理，就是国家行政机关及其工作人员为了实现各种行政目标与价值追求，依法应该或实际展开的各种职务行为的总和，它主要包括行政机关及其工作人员有关国家事务、社会公共事务与行政机关内部事务的管理与服务行为。,分房的诉讼,某中等专业技术学校。1995年5月，该校行政科发布了一个分房通知，将该校新购置的5套三居室住宅分给有关人员。该校教师张某认为，他在该校已工作10年，对该校的教学改革做出过较大贡献，且他家一直住房紧张，急需改善住房条件，但分房名单中却没有他。张某多次向校行政科、校长和学校主管部门申诉，但均未获得解决。张某一怒之下，以该校行政科为被告向
8、人民法院提起行政诉讼。 法院经审查认为，被告不合适，驳回了张某的起诉。,思考：分析该案例，回答：(1)本案例中学校行政科的“行政”是行政管理学中所讲的“行政”吗?(2)法院为什么驳回了张某的起诉?,2009年1月29日，24岁的云南玉溪北城镇男子李荞明因盗伐林木被晋宁县警方刑拘,在晋宁县看守所度过11天后却因重伤入院，因“重度颅脑损伤”于2月12日凌晨6时57分不治身亡。晋宁县公安机关给出的答案是：当天李乔明受伤，是由于其与同监室的狱友在看守所天井里玩“躲猫猫”游戏时，遭到狱友踢打并不小心“自己”撞到墙壁而导致“受伤”。,“躲猫猫”事件,思考： 1.“躲猫猫”事件暴露出目前我国监狱管理的哪些问
9、题？ 2. 从行政学角度，谈谈如何减少此类事件的发生。,行政的界限,行政与政治 行政与私营管理 行政、立法与司法行为,第二节,一、行政与政治,（一）管理主义的政治行政关系观 政治与行政是两个完全不同的领域，政治涉及国家意志的表达活动，而行政则涉及国家意志的执行。前者是一种价值观的互动与决策过程，后者则是一种纯粹技术过程。,（二）宪政主义的政治行政关系观 行政的终极目标不在于效率，而在于民主、公平、责任、回应性等政治价值或者说所谓民主公民权与公共利益的实现。 否认政治与行政截然区分的可能，认为它们都是现代社会实现各种人类基本价值，尤其是民主政治价值的不同活动形式。,（三）行政与政治的关系 行政作
10、为一种国家行为，总是为统治阶级的根本利益服务，即 行政是为政治统治服务的，从属于政治。从总体上看行政是一种特定 的政治行为。然而，由于行政是国家对社会事务进行的公共管理，是 统治者主观意愿与客观需求相结合的产物，因而也就形成行政自身不 用于一般政治的特性。,行政与政治、管理,国家管理活动,政治活动,行政活动,行政过程中的政治,人类管理活动,（二）行政的特点,行政的公共性； 行政必须体现国家意志； 行政必须是依法行政； 行政必须是民主行政； 行政必须是公平行政； 行政必须是高效行政； 行政必须以人为本。,二、行政与私营管理,（一）管理主义的有关观点 在管理主义看来，无论是公共行政管理，还是私营企
11、业管理，最终落脚点都是管理，都是以资源的有效配置为直接目标的一种人类理性行为。无论其最终的目的是什么，管理的实质是相同的。,宪政主义观点认为，行政实践及其研究所追求的终极目标，并不仅仅限于效率价值，社会公平、程序正当等社会性或者宪政价值同样构成其价值追求。公共性才是行政活动的灵魂所在。,（2）宪政主义的有关观点, 目标不同。利益驱动/固定预算和规定的绩效、公共利益 组织文化与驱动力不同。 在组织对外运行机制方面不同。 /开放性与民主性 内部运行机制不同。弹性、灵活/规范化、制度化 监控机制不同。,公共行政与私营管理的区别：,本恩与高斯将行政与私营管理明显的区别： 主体不同。 功能定位不同。 营利性。 开放性。 规范性。 权威性。,（三）行政的界限与模糊化的问题,三、行政、立法与司法行为,现代意义的行政、立法与司法等政府职能行为的明确区分是世界 各国政府治理体系民主化与专业化发展趋势的产物。 行政活动不断摆脱仅仅局限于政策与法律技能性执行活动的传统 行政理念与职能界限。行政部门不断加入国家立法领域，成为各国事 实上最大份额国家法制规章的制定者，以及几乎所有立法活动的主要 参与者。 行政行为日益与立法、司法等其他政府行为相互渗透、融合。,
