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1、,PPP模式基本内涵及交易结构设计兼论财政部76号文、113号文、156号文上海段和段律师事务所 合伙人 余文恭,1,2,讲师简介1/2,一、简历 1. 上海段和段律师事务所合伙人 2. 台州仲裁委员会仲裁员 3. 中华仲裁协会仲裁员 4. 住房及城乡建设部政策研究中心特聘讲师 5. 北京中建政研信息咨询中心专家委员会委员 6. 安徽省住房和城乡建设厅PPP操作指南审议专家,3,讲师简介2/2,2.曾受邀针对PPP模式、BT模式、EPC合同、DB合同、施工合同等建设部、九部委合同范本、最高人民法院建设工程施工合同司法解释、各地方高院与中院建设工程合同相关指导意见、2013年工程量清单规范、招标
2、投标法、FIDIC合同、BT与BOT合同、索赔管理、合同管理、商务谈判与孙子兵法等主题授课。 3.于北京、天津、上海、南京、苏州、杭州、慈溪、台州、宁波、合肥、厦门、青岛、济南、南昌、西安、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、南宁、重庆、昆明、成都、兰州、贵阳、兰州举办公开课。,课程大纲,3个面向，6个交易结构，26个PPP类型 壹、PPP模式基本问题讨论 贰、PPP模式如何规划6大交易结构 叁、26个PPP类型的整理,4,一、为何要研究PPP模式 1/2,(一)节省成本(10%20%)、提高效率 1.市场机制 2.VFM (二)财政部的PPP地方政府债 1.国债转企业债 2.周期拉长、预算控管,6
3、,一、为何要研究PPP模式 2/2,7,(三)中国特色的PPP 1.自偿率不足的项目 2.政府预算不足 3.土地财政 4.国企扮演相当的角色 5.很多是BT模式的变形,二、有哪些政策文件应该关注 1/2,8,(一)2014.11.16国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发201460号) (二)2014.10.23财政部地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法(财预2014351号) (三)2014.10.2国务院国务院出台加强地方政府性债务管理意见(国发201443) 融资交易结构 (四) 2014.9.23财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金2
4、01476号) (五)2014.11.29财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）(财金2014113号) 37条 (六)2014.12.2发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资20142724号) 附件二政府和社会资本合作项目通用合同指南15模块、86项条款,二、有哪些政策文件应该关注 2/2,9,(七)2014.12.30财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知(财金2014156号) 附件：PPP项目合同指南（试行） (八) 2014.12.31财政部关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知财库2014214号) (九) 2014.12.31财政部
5、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法财库2014215号),三、PPP模式的意义,(一)公私合作 PPP方式 (二)提供公共服务与产品 PPP目的 (三)利益共享+风险共担 PPP原则,10,(一)公私合作,1.建立合作关系 2.合作主体有谁 3.合作手段为何,11,1.建立合作关系,12,(1)引入民间的管理、创意与资金 (2)政府发起型PPP、民间自提型PPP、混合型PPP 113号文6： 政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主,2.合作主体有谁 1/3,13,2.合作主体有谁 2/3,14,(1)单一所有制PPP、混合所有制PPP (2)国企可否为实施机关及投资人？
6、 A.实施机关 a.县级以上人民政府授权的主管部门(发) b.156号文本：政府或政府授权机构作为PPP项目合同的 一方签约主体时，称为政府方 B.国企、区政府、开发区作为实施机关？ C. 国企作为投资人？ 113号文2：社会资本不包括 本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。,2.合作主体有谁 3/3,15,(3)项目公司型PPP、非项目公司型PPP、联合体型PPP 1.风险阻隔 2.项目移转VS股权移转 3.专款专用 4.合作平台 5. 113号文23：社会资本可依法设立项目公司 (4)单一业主型PPP、复数业主型PPP,案例：BRT项目,16,方案一,17,方案二,18,3.合作手段
7、为何 1/2,19,(1)长期合同关系合同群、四大协议 (2)谁来签PPP协议？ A.方案一：投资人 B.方案二：项目公司 C.方案三：投资人签约后，转让给项目公司 D.方案四：投资人签本约后，项目公司重新签署 E.方案五：投资人签预约后，项目公司签本约 F.方案六：投资人签约后，项目公司负连带任 Q 签预约与本约的差别？,3.合作手段为何 2/2,20,113号文21 公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。 需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。,21,156号文：
8、前提条件,22,1.完成融资交割 2.获得项目相关审批 3.保险已经生效 4.项目实施相关的其他主要合同已经签订 5.其他前提条件,(二)提供公共服务与产品,23,1.提供公共服务与产品的方式 2.合理价格下，公共服务持续不中断 3.BT到底还能不能做？,1.提供公共服务与产品的方式,24,(1)建设(EPC、施工)、运营、移交服务交易结构 (2)先有鸡还是先有蛋？,2. 合理价格下，公共服务持续不中断,25,(1)如何进行监管 A.履约管理 B.中期评估 C.行政监管 D.社会监督 (2)强制接管+提前终止 (3)价格监管,3.BT到底还可不可以做？,463号文 切实规范地方政府以回购方式举
9、借政府性债务行为 1.除法律或国务院规定外 2.地方各级政府及所属机关事业单位、社团法人不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务 3.依规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设，并由财政性资金逐年回购(BT)，必须符合规划,26,(三)利益共享+风险共担,27,1. 113号文11 2. 兴建阶段风险分配 3. 运营阶段风险分配,1. 113号文11,28,(1)按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。 (2)原则上，项目设计、建造、财
10、务和运营维护等商业风险由社会资本承担 156号文：保险、审批、融资 (3)法律、政策和最低需求等风险由政府承担 156号文：土地、审批、政治不可抗力 (4)不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。 156号文：自然不可抗力,2.兴建阶段风险分配 1/2,(1)四种竣工风险的设计方案 A.单限定内在奖惩机制自担完工风险 B.单限定外在奖惩机制自担完工风险 C.双限定无奖惩机制业主承担完工风险 D.双限定外在奖惩机制共担完工风险 自担完工风险型PPP、业主承担完工风险PPP、共担完工风险PPP 156号文： 1.自合同生效之日起一个固定的期限（例如，25年）； 2.分别设置独立的设计建设期间和运营
11、期间，并规定运营期间为自项目开始运营之日起的一个固定期限。,29,2.兴建阶段风险分配 2/2,30,(2)合同展期 156号文： 对于项目合作期限内发生非项目公司应当承担的风险而导致项目公司损失的情形下，项目公司可以请求延长项目合作期限。常见的延期事由包括： 1. 因政府方违约导致项目公司延误履行其义务； 2. 因发生政府方应承担的风险（关于通常由政府方承担的风险，请见本章第一节）导致项目公司延误履行其义务； 3. 经双方合意且在合同中约定的其他事由。,3.运营阶段风险分配 1/2,(1)三种营运风险的设计方案 A.自负盈亏式PPP B.固定比率式PPP (A)关于妥善处理现有保证外方投资固
12、定回报项目有关问题的通知2002.9.10【国办发(2002)第43号】固定回报禁止 (B)甲方承诺最低水量，是否为固定回报？,31,3.运营阶段风险分配 2/2,32,C.弹性比率式PPP 经营收益低于一定的回报率，由政府补贴，经营收益高于一定的回报率，归政府所有 113号文26 政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。 (2)服务付费与绩效挂钩,四、PPP模式的适用范围,33,1. PPP VS 特许经营权 2.
13、正面清单、负面清单、特征描述、鼓励项目 3.发改委指导意见 PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。,贰、PPP模式如何规划六大交易结构,34,一、程序交易结构 二、服务交易结构 三、收益交易结构 四、土地交易结构 五、股权交易结构 六、融资交易结构,一、程序交易结构,35,(一)立项发起阶段
14、(二)立项可研阶段 (三)招标投标阶段,(一)立项发起阶段,36,1.政府发起型PPP、民间自提型PPP、混合型PPP 2.民间自提型PPP前期工作 意向书(招投标、前期费用、意向金、初步合作方案) 3.项目公司何时成立(113号文21)、,(二)立项可研阶段,37,1. 传统可研 + PPP可研 2. 传统可研EPC 3. PPP可研 (1)VFM(113号文8)、财政可研(113号文9) (2)PPP实施方案113号文11： 项目概况、风险分配基本架构、项目运作方式、交易结构、 合同体系、监管架构、采购方式选择,(三)招标投标阶段,38,1.政府采购法(113号文17、财76) 2.采用公
15、开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。 3.评审阶段 (1)第一阶段：确定最终采购需求方案竞争性磋商 (2)第二阶段：综合评分 4.竞争性谈判程序,(1)第一阶段：确定最终采购需求方案,39,评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本。具体程序按照政府采购非招标方式管理办法及有关规定执行。,(2)第二阶段：综合评分,40,最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的
16、最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照政府采购货物和服务招标投标管理办法及有关规定执行。,4.竞争性谈判程序 1/2,41,113号文20 项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。,4.竞争性谈判程序 2/2,42,113号文21 确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。 公示期满无异议的项
