环境规划与管理第三章――手段

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1、第三章 环境规划与管理的手段,环境管理的手段：法律、行政、经济、技术、宣传教育,指为实现环境管理与规划目标，管理与规划主体针对客体所采取的必需，有效的手段。,一、命令型和控制性手段,（一）法律手段 1.法律手段的含义： 为保护环境，管理主体代表国家和政府，依据国家环境法律法规所赋予的、并受国家强制力保证实施的、对人们的行为进行管理的手段。 常见措施：行政制裁、民事制裁和刑事制裁。,行政制裁造成环境污染和破坏或其他伤害，但未构成犯罪 民事制裁造成环境污染和破坏致使公私财产或他人的人身遭受损害 刑事制裁严重污染或者破坏环境，造成人身伤亡或重大损失触犯刑法,2.法律手段特点： 强制性 权威性 规范性

2、 共同性 持续性 法律规范的构成 （1）条件:法律适用于特定的范畴和情形 （2）行为规则：法律规范最基本的部分 （3）法律责任：违反法律规定的作为或不作为的后果,不作为：指消极地不履行某种义务所要求的动作而危害社会的状态,环境行政不作为的主要表现,A.地方政府在环境监督管理实施过程中的缺位,（1）环境行政征收中的政府缺位,环境行政征收，是政府依据环境法律、法规的规定，为国家和社会公共利益之需要，以强制的方式无偿地取得行政相对人一定金钱或实物的具体行政行为，主要包括环境行政征税和环境行政收费两类。现阶段，我国环境保护领域的收费主要是征收排污费。,排污费征收中的政府缺位主要表现为:一是未能做到对所

3、有排放者全部进行征收，存在应当征收而未征收排污费的情况；二是未能全额收缴，特别是违反规定，减缴、免缴排污费。,（2）环境行政监督管理中的政府缺位,先建设后审批,“三同时”常缺乏有效监管,（3）环境行政处罚中的政府缺位,主要包括行政罚款，责令限期治理，责令停业、关闭等,B.环境行政立法领域中的抽象行政不作为,这种不作为实质上是政府不依法行使法律规范性文件的制订、修改、废止的权力。,建立与完善法律责任追究制度,3.我国环境法体系的基本内容： 宪法（26条）关于保护环境资源的规定：“国家保护和改善生活环境与生态环境，防治污染与其他公害”，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组

4、织或个人用任何手段侵占或破坏自然资源”。,3.我国环境法体系的基本内容： 环境保护基本法：是对环境保护方面的重大问题作出规定和调整的综合性立法，1989年12月26日颁布实施的中华人民共和国环境保护法。,环境资源单行法：针对某一特定的环境要素或特定的环境社会关系进行调整的专门性法律法规，具有量多面广的特点，主要由以下几个方面的立法构成：土地利用规划法、环境污染和其他公害防治法、自然资源保护法、自然保护法等。,环境标准：由行政机关根据立法机关的授权而制定和颁发的，旨在控制环境污染、维护生态平衡和环境质量、保护人体健康和财产安全的各种法律性技术指标和规范的总称。,3.我国环境法体系的基本内容：,其

5、他部门法中有关保护环境资源的法律规范,我国缔结或参加的有关保护环境资源的国际条约和国际公约,（二）行政手段,1.行政手段的含义： 指行政机构以命令、指示、规定等形式作用于直接管理对象的一种手段。如责令关闭、停业、拆迁、限期整改等。 主要特征： （1）权威性 （2）强制性 （3）规范性,3.行政手段的主要手段,3.行政手段的局限,二、经济型和激励型手段,1.经济手段的含义 指行政机构依据国家的环境经济政策和经济法规，运用价格、成本、利润、信贷、税收、收费和罚款等经济杠杆来调节各方面的经济利益关系，规范人们的宏观经济行为，培育环保市场以实现环境和经济协调发展的手段。,(一)经济手段,经济手段发挥作

6、用的基本前提：企业因违反环境法律、法规所必须支付的用于环境保护的补偿或费用必须大于企业因逃避环境责任而获取的非法收入的额度。,经济手段包括： （1）宏观管理的经济手段: 指国家运用价格、税收、信贷、保险等经济政策来引导和规范各种经济行为主体的微观经济活动，以满足环境保护要求，把微观经济活动纳入到国家宏观经济可持续发展的轨道上来的手段。 （2）微观管理的经济手段: 指行政机构运用征收排污费、污染赔款和罚款、押金制等经济措施来规范经济行为主体的经济活动，强化企业内部的环境管理，以防治污染和保护生态的手段。,2.经济手段的种类 （1）收费与税收 污染者支付的价格,环境税（Environmental

7、Taxation），也有人称之为生态税（Ecological Taxation）、绿色税（Green Tax），是20世纪末国际税收学界才兴起的概念，至今没有一个被广泛接受的统一定义。它是把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。部分发达国家征收的环境税主要有二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等5种。,2.经济手段的种类 （2）补贴 根据WTO一揽子协议中补贴与反补贴措施协定(简称SCM协定)的规定，补贴是由一国政府或任何公共机构提供，使接受者得益的财政资助。,三种形式：赠款 软贷款 税收补贴,WT0环境补贴政策,补

8、贴与反补贴措施协定协定关于环境补贴的规定如下：如果一个国家通过了环境保护的新法规，为了实现新法规提出的要求，某个企业必须对现有设备进行改造，这些改造对企业构成很大负担，则政府可以对此提供环境保护资助。这类补贴不可诉的条件是：,绿色贸易壁垒是指在国际贸易活动中，进口国以保护自然资源、生态环境和人类健康为由而制定的一系列限制进口的措施。,2.经济手段的种类 （3）押金返还 对可能造成污染的产品销售征附加费，当符合条件，例如把用过的或废弃的物品送到集中地，从而避免了污染，这笔费用可以退还。,对汽车残骸使用押金返还制度的国家有希腊、挪威、瑞典，其意图是促使人们放弃旧车，购买能达到更高排放标准的新车，同

9、时还可以避免随处丢弃旧车，其返还率达到80%-90%之间。对金属罐使用押金返还制度的国家主要有澳大利亚、加拿大、葡萄牙、瑞典、美国，啤酒罐、软饮料罐等的返还率分别在50%到90%之间。对塑料饮料容器使用押金返还制度的有10多个国家，在各国的返还率均超过60%。对玻璃瓶的押金返还制度在OECD（经济合作与发展组织）国家应用得更加广泛，有近二十多个国家，主要适用的是啤酒瓶、葡萄酒瓶等，其中啤酒瓶和软饮料瓶的押金占销售价格的百分比较高，其返还率可达90%100%；葡萄酒瓶和酒精瓶的返还率在60%到80%之间。对荧光灯管、清洁剂包装、涂料包装和汽车电池等实行押金返还制度的国家主要有奥地利、德国、美国，

10、返还率在60%至80%之间。,适用押金返还制度的产品应符合以下个条件,A.,须是固体废弃物,B.,具有潜在污染性或可回收利用,C.,使用后的产品废弃物不具有或只具有较少的经济价值，适当的押金能起到激励返还的作用,D.,产品的使用是分散的，其废弃物一旦丢弃后不易收集,押金的收取标准要考虑两个因素： 一是可能产生的污染后果，即某一产品废弃物可能带来的污染后果越严重，则应收取越多的押金。 二是押金的数额要足够高，才能对消费者形成激励，促使他们返还使用后的产品废弃物。,种押金返还制度：,一、由回收系统返还押金 生产者在销售产品的同时, 向政府上缴押金, 并将押金包含在价格中通过批发、零售环节销售, 最

11、终由消费者负担。当消费者把完全丧失或只有极小经济价值的产品废弃物交到政府指定的回收系统后, 该回收系统将押金返还给消费者。这之前需要政府将从生产者那里收取的押金分配给各指定回收系统。,存在问题：1成本 2给消费者带来不便,二、由批发商返还押金 批发商在销售商品时，将押金包含在价格内，通过零售渠道最终由消费者负担，而消费者将产品废弃物交还批发商设定的回收点后赎回押金，再由批发商将收集的产品废弃物统一交到政府指定的回收系统进行处理。,优势:政府只需面对批发商，其管理成本相对较低,存在的问题 1执行成本高。 2零售商为了寻求更低的价格，可能会在区域外的其他批发商那里寻求货源，从而规避从区域内的批发商

12、那里购买附加了押金的商品。 3可能由于每个区域对同一产品设置的押金不同，批发商会将回收的产品废弃物卖给区域外的回收系统，这样会导致对某一产品的返还率超过100的情况。,三、由零售商返还押金 零售商在销售商品的同时收取押金，在消费者交还产品废弃物后返还押金，并负责将产品废弃物交到政府指定的回收系统。 优势:给消费者带来便利。 存在的问题： 执行成本高 返还的押金大于收取的押金 因凭证保管不便而易受到消费者的抵制 政府管理带来很大困难,根据我国目前的情况，应当而且可以推行对电池（包括汽车电池、电力助动车电池等）、废旧荧光灯管、金属饮料罐、玻璃容器等的押金返还制度,2.经济手段的种类 （4）建立市场

13、 交易的对象一般为：排污权或循环利用的物质,排污权交易（pollution rights trading）是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。它主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权（这种权利通常以排污许可证的形式表现），并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。,排污权交易起源于美国。美国经济学家戴尔斯于1968年最先提出了排污权交易的理论，并首先被美国国家环保局（EPA）用于大气污染源及河流污染源管理。,做法,90年代,2007年11月10日,2003

14、年,2001年9月,2001年4月,排污权交易在我国的发展,引入排污权交易制度，最初为了控制酸雨,国家环保总局与美国环保协会签订推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究合作项目,江苏省南通市顺利实施中国首例排污权交易。交易双方为南通天生港发电有限公司与南京醋酸纤维有限公司，双方在20012007年期间交易SO2排污权1800吨。,江苏太仓港环保发电有限公司与南京下关发电厂达成SO2排污权异地交易。开创了中国跨区域交易的先例,国内第一个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立,四川省首个排污权交易中心将在郫县挂牌交易,在本世纪才形成的全球碳交易市场发展迅速,交易额2008年有600亿美元,

15、2012年可能达到1500亿美元,有望超过石油交易市场的规模,成为发展最快的金融产品,2.经济手段的种类 （5）执行刺激,碳交易是为促进全球温室气体减排，减少全球二氧化碳排放所采用的市场机制。即把二氧化碳排放权作为一种商品，从而形成了二氧化碳排放权的交易，简称碳交易。,我国环境管理现行的经济手段,(二)宣传教育手段,宣传教育手段 指运用各种形式开展环境保护的宣传教育以增强人们的环境意识和环境保护专业知识的手段。 环境教育的形式： 专业环境教育、基础环境教育、公众环境教育和成人环境教育 各种形式的环境教育在不同的国家和地区有不同的优先顺序。发达国家：公众、基础、成人、专业环境教育；发展中国家：专

16、业、公众、成人和基础环境教育。 特征： 后效性 广泛性 非程序化,(三) 技术手段,指借助那些既能提高生产率，又能把对环境的污染和生态的破坏控制到最小限度的管理技术、生产技术、消费技术及先进的污染治理技术等，达到保护环境的目的。 环境管理的技术手段包括： 宏观管理技术手段指管理者为开展宏观管理所采用的各种定量化、半定量化以及程度化的分析技术。属于决策技术的范畴，是一类“软技术”。 包括环境预测技术、环境评价技术和环境决策技术等。 微观管理技术手段指管理者运用各种具体的环境保护技术来规范各类经济行为主体的生产与开发活动，对企业生产和资源开发过程中的污染防治和生态保护活动实施全过程控制和监督管理的手段。属于应用技术的范畴，是一类“硬技术”。 包括污染防治技术、生态保护技术和环境监测技术三类。 技术手段具有规范性特征,环境规划数学基础例题三：,某城区大气环境及其相应的标准值如下（单位：mg/m3）,试评价该城区大气环境质量,灰色系统分析,关联度分析,对两个系统或两个因素之间的关联性大小