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1、 试论海岛开发利用与法制保障摘 要：中国是一个海洋大国，有300万平方公里的海域，有大小岛屿数以万计。近年来，国家经济快速发展，自然资源日益紧缺，海岛的重要性逐渐体现。如何科学开发利用海岛日渐成为一个越来越受到重视的议题。2009年12月26日，我国海岛保护法经全国人大表决通过，并于2010年3月1日起施行。海岛保护法是我国首次以立法的形式加强对海岛的保护与管理，规范海岛开发利用秩序。以浙江舟山群岛的发展为例，通过比较各地海岛开发利用的过程和经验，可以为我国海岛相关配套法律制度的制定和具体操作提供可行性建议，以期有助于我国海岛的科学合理开发利用，促进地方海岛经济的进一步发展。关键词：海岛经济；
2、开发利用；法制建设前言中国拥有300万平方公里的海域，海岛总面积约80 000平方公里。在我国四个海域中，东海岛屿个数最多，约占全国海岛总数的2/3，仅浙江沿海就有3 000多个，而且分布比较集中。大岛、群岛也较多，并沿近海分布。根据传统的海防观念，海岸线以外就是国防前沿，海岛是海防前沿的堡垒，因此，长期以来，海岛一直是军事或者准军事区域，主要任务是国防建设1。从20世纪80年代开始，随着我国改革开放的不断深入，沿海经济一日千里，而海岛作为海洋开发建设的重要基地，也逐渐成为关注的焦点。经济的发展必然需要配套法律制度的支持。近年来，无论是国家还是地方都在不断出台与海岛开发利用和保护相关的法律制度
3、。以舟山群岛为例，舟山群岛是我国惟一一个以群岛设市的地级行政区，由1 390个岛屿组成，占全国的1/5，素有“东海鱼仓”和“中国渔都”之美称，拥有渔业、港口、旅游三大优势，具有海岛经济发展的典型特征。在2011年7月，国务院正式批复建立舟山新区（特区），这座岛屿城市在快速发展的同时，越来越显现出对配套法律制度的强烈需求，以相应地支持其持续快速健康发展。一、中国海岛开发利用的现状概述（一）海岛的法律概念根据海洋学术语 海洋地gb/t18190-2000，海岛是散布于海洋中、面积不小于500平方米的小块陆地。海岛的法学定义在国际上经过多次修改，现在对它的定义通常引用1982年联合国海洋法公约第12
4、1条第1款的规定：“岛屿是四面环水，并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。”由此可知，海岛之所以成为“海岛”，必须满足以下四个条件：由陆地形成；与海底自然相连；是自然形成的陆地，而非依赖人力构筑；在高潮时突出于水面;在低潮时仍四面环水。（二）对海岛的利用开发加速对海岛的利用古已有之，而政府对海岛的开发利用多以军事和战略价值为主，少有以经济为目的的统一有序的开发管理。随着社会经济的发展和对海岛潜在的巨大价值的认识不断加深，海岛作为开发海洋的远涉基地和前进支点，得到国家越来越多的重视和投入。例如，经国务院批准，舟山群岛在1987年1月实行以市领导区、县的新体制。2003年6月，无居民海岛保护与利
5、用管理规定出台，更加速了海岛尤其是无居民海岛开发的速度和参与度。各地政府纷纷出台地方法规，规范和促进本地区的海岛利用与开发。例如，2006年8月，浙江省宁波市出台了宁波市海洋经济发展规划。夏淇波，翁 里:试论海岛开发利用与法制保障以浙江省依法开发舟山群岛为例2011年4月12日，国家集中公布了第一批开发利用无居民海岛名录，涉及辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南等8个省区，共计176个无居民海岛。其中，辽宁11个、山东5个、江苏2个、浙江31个、福建50个、广东60个、广西11个、海南6个。2011年7月，国务院正式批复建立舟山新区（特区），地位等同于浦东新区，成为我国惟一一个以群岛
6、设市的地级行政区。2011年11月10日至12日，首届中国海洋经济投资洽谈会在宁波举行，在会议期间，象山首次公开拍卖无居民海岛，而衢州、丽水也推出若干“山海协作”项目。（三）海岛无序开发的恶果1.海岛生态遭到破坏海岛是一个完整而独立的生态环境，由于海岛面积狭小，海岛的地域结构简单，生态系统十分脆弱，生态系统的生物多样性指数小、稳定性差。中国海岛有94%系无居民海岛，但对无居民海岛的开发利用普遍缺少规划，开发的盲目性、浪费性和破坏性很大。一些地方为了增加当地财政收入，随意将一些岛屿租赁出去，使一些原本为珍稀物种和候鸟迁徙地的无居民海岛遭到破坏。有些投资商为了牟取暴利，肆意开山炸岛、乱砍滥伐海岛森
7、林、乱采岛礁生物，造成海岛生态环境急剧恶化。另外，由于过去海岛权属性质不清，一些单位和个人将无居民海岛视为无主地，随意占用、使用、买卖和出让，海岛资源流失严重。对海岛上珍稀生物资源的滥捕滥采，以及有毒有害废物的乱排，破坏了海洋生态系统和海岛自然景观。譬如，海南省的大洲岛又称“燕窝岛”，它是中国惟一纯正的燕窝产地，岛内的金丝燕是中国惟一可以营造白色可食燕窝的珍稀鸟类。从明末清初起，万州燕窝就作为贡品进贡给皇帝享用。从上世纪80年代开始，岛内的燕窝遭到掠夺式的采摘，筑燕窝的金丝燕数量急剧下降，可供采摘的燕窝数也随之急速减少。2002年8月，仅采到2只燕窝，2003年起，封洞禁采燕窝至今。2009年
8、的监测表明，南罗洞1个点有个体活动与繁殖。按估算，目前大洲岛金丝燕的种群数量仅为30-40只，已低于保护生物学中的最小可存活种群数(50只)。2海岛不断消亡由于陆地环境保护的压力使得陆上采砂成本大幅度上升，建筑砂砾来源被迫转向海洋，海砂分选好、分布集中的特点适于大规模工业化开采，很多海岛被用来开采石料。同时，海运费用低廉，可以降低使用成本。因此，近些年来，采砂使海岛遭到破坏的现象尤为突出。其次，炸岛炸礁、填海连岛等严重改变海岛地形地貌的事件时有发生，海岛数量也在不断减少。对海岛的无序开发和对经济利益的片面追求不但导致部分海岛生态环境急剧恶化，甚至使岛屿本身不断消亡。根据国家海洋局公布的数据，与
9、上世纪90年代相比，浙江省海岛消失了200多个，辽宁省海岛消失了48个，河北省海岛消失了60个，福建省海岛消失了83个，海南省海岛消失了51个。相关数据根据公开资料整理，以1990年代为基准2。（管华/制图）2011年初，历时6年的908专项（即“我国近海海洋综合调查与评价”专项）海岛海岸带调查已全面完成，调查结果表明，在我国海岛开发利用过程中，无序开发、海岛消失等问题有逐年加剧的趋势。有媒体披露了806个海岛消失的骇人数字2。二、我国海岛管理制度与相关立法评析（一）有关海岛管理的全国性立法我国最早的有关海岛的立法散见于各种有关海洋权益的法律法规，如中华人民共和国政府关于领海的声明、领海及毗连
10、区法、专属经济区和大陆架法、海洋环境保护法、海洋自然保护区管理办法等，随着海岛经济日益发展，以往的法律制度越来越难以适应海岛的发展速度。2003年11月，海岛保护法列入经中央批准的十届全国人大常委会立法规划，全国人大正式启动海岛立法工作。随着海岛保护法立法的推进，2003年6月，国家海洋局、民政部、总参谋部联合印发了无居民海岛保护与利用管理规定，为更好地落实该规定，国家海洋局于2003年编制了无居民海岛功能区划、无居民海岛保护与利用规划、关于印发等有关制度的通知。2010年3月1日，海岛保护法正式生效，开启了我国海岛工作的新篇章。为确保全面贯彻实施海岛保护法，使我国无居民海岛得到科学合理的开发
11、利用，将不利影响降低到最小，国家海洋局起草了全国海岛保护规划（已上报国务院待批），并联合财政部出台了一系列配套政策、制度和标准，初步构建起比较完善的管理体系。2011年4月20日，国家海洋局印发了无居民海岛使用申请审批试行办法，初步细化了无居民海岛使用申请审批的程序。2010年6月7日，财政部、国家海洋局联合印发无居民海岛使用金征收使用管理办法，确定了无居民海岛使用金最低价制度和评估制度，明确了无居民海岛使用金征收、免缴、使用、监督检查与法律责任，为落实无居民海岛有偿使用制度提供了依据。为规范无居民海岛开发利用的管理工作，印发了关于无居民海岛使用项目审理工作的意见，明确了国家和省开展无居民海岛
12、开发利用审核工作的程序。为对无居民海岛使用项目评审工作进行规范，印发了关于无居民海岛使用项目评审工作的若干意见、关于成立国家无居民海岛使用项目第一届专家评审委员会的通知。同时，还印发了关于印发的通知、关于印发无居民海岛使用申请书等格式的通知、关于公布无居民海岛使用论证资质单位名单的通知，来规范无居民海岛申报材料的编写工作等。随着无居民海岛开发利用工作全面启动，我国建立了无居民海岛有偿使用制度。2010年10 月，沿海各省启动了第一批无居民海岛名录的制定工作。2011年4月12日，我国第一批开发利用无居民海岛名录正式对外公布，涉及辽宁、山东、海南等8省区，共计176个无居民海岛，其中，广东省最多
13、（达60个）；海岛最高使用年限为50年，出让途径为审批和招拍挂。我国已初步建立海岛名称管理制度，完成了15个试点地区外业调查工作和5 301个海岛地理实体现场调查工作3。在海岛名称管理方面，相继出台了海岛名称管理办法和海岛界定与数量统计方法。（二）有关海岛管理的地方性立法2003年6月，国家海洋局、民政部、总参谋部联合印发了无居民海岛保护与利用管理规定之后，各地开始加速对海岛的开发利用。经福建省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议批准，厦门市无居民海岛保护与利用管理办法自2004年11月1日起施行。经浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，宁波市无居民海岛管理条例自2005年l月
14、1日起施行。青岛市无居民海岛管理条例于2008年经山东省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议批准，由青岛市人大常委会公布施行。随着海岛保护法的出台，沿海省、自治区、直辖市海洋主管部门积极推动省级海岛保护政策法规制定工作，如福建省出台了福建省无居民海岛使用金征收使用管理办法，浙江省、福建省成立了无居民海岛使用项目审核委员会，为进一步深入贯彻实施海岛保护法提供坚强的制度保障。2010年10 月，沿海各省启动了第一批无居民海岛名录的制定工作。三、开发海岛的法律制度改革设想（一）开发海岛面临的法制挑战1中央立法与地方立法冲突海岛保护法于2010年3月1日正式生效，而在其正式生效之前，各地出台了大量
15、有关海岛开发管理的法规。由于各地情况不同、法规不一，在新的国家法律出台之后，必然会造成地方与国家在有关海岛方面的立法冲突。例如，自2005年l月1日起施行的宁波市无居民海岛管理条例第12条对无居民海岛的使用权的时间根据其用途做出了不同的规定，即旅游、娱乐项目的无居民海岛使用权最高期限为40年，其他项目为50年。海岛保护法对海岛使用的期限未做出明确规定，但根据无居民海岛保护与利用管理规定，无居民海岛利用期限最长不得超过50年。国家立法与各地的地方立法之间必然需要进一步磨合和适应。2配套法律制度不够完善根据海岛保护法的规定，我国开发利用无居民海岛最高使用年限为50年，其出让有两种途径：一是审批，一是招拍挂。海岛开发的主导用途涉及旅游娱乐、交通运输、工业、仓储、渔业、农林牧业、可再生能源、城乡建设、公关服务等多个领域。但这只是海岛保护和开发的原则性法律规定，并没有具体的操作办法。2011年4月20日，国家海洋局印发了无居民海岛使用申请审批试行办法，初步细化了无居民海岛使用申请审批的程序，但该办法中的申请规定也多是原则性或者授权性的规定，没有具体统一的程序。另外，全国海岛保护规划尽管已上报国务院，但至今尚未出台。可以预见，具体法律制度的不足势必造成执行上
