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1、学习电力法心得体会电力法是规范电力生产、配置、使用和电业管理的法律部门。其调整对象和范 围主要包括三方面：（ 1）电业经营许可关系， 即电力企业经政府许可而取得 电业经营权的关系。（ 2）电力生产与供应关系。 即不同电力企业之间的产、 输、配电关系和电力经销企业与消费者之间的电力供应与使用关系。（3）电力及电力设施保护与管理关系， 即政府保护和管理电力企业、电力和电力设施的 关系。1995 年 12 月 28 日，第八届全国人大常委会第十七次会议通过并颁布了 中华人民共和国电力法，随后又相继出台了一系列的配套法规和条例。本 文试图从电力法基本制度实施过程中所遇到的问题着手，探讨培育中国电力市
2、场亟需进行制度创新的要点及方案，以期为中国电力法制建设和电力工业体制 改革献计献策。一、电力法基本制度中若干难点分析 中国电力法基本制度设计，基于当时的国情。其一，电力严重短缺。“, 进入 70 年代，电力与国民经济发展的比例失调越来越明显，因缺电造成 的拉闸限电日益频繁 , ”（注：参见黎鹰：电力法出台始末，载中国 电力报 1996年 3月 10日，第 2版。）在此条件下，立法的首要目的是解决 缺电问题。这一点从“电力法”的称谓中即可揣摸得到。（注：在立法过程 中，对电力法名称曾出现争议，或称“电业法”或称“电力工业管理法”等， 最后定为“电力法”，这表明立法的出发点在于电力这一法律关系之客
3、体，而 忽视了电业这一法律关系之主体。因此，电力法律关系主体缺位或定位不明确 的弊病就在所难免。）其二，当时正处于新旧体制转轨时期，立法者不得不采 取“立足现实，面向未来”的方针：既遵循当时的体制规范和行为准则，又力 图为将要实行的新体制留下制度空间。所以，不可避免地，电力法一面保留了 较多的计划经济旧痕，另一面业已显露出市场经济的几抹新色。而随着改革进 程的加快，电力法在实施过程中相应出现两个极端：一部分保守的制度规定， 运行伊始就陷入滞后之窘境；而另一些超前性规定却又因配套改革未跟上而成 为难以解近渴的“远水”。电力法的实施因而显得困难重重，陷入山重水复疑 无路之境地。现择要分析如下：（一
4、）电力监督管理制度电力法第 6 条是关于这一制度的规定。据此规定， 电力监督管理部门主要 为国务院电力管理部门和县级以上地方人民政府经济综合主管部门，他们有权 在本行政区域内行使对电业的监督管理权。这一规定清楚表明，电力工业将顺 应市场的要求实行政企分开的体制新格局，电力法将电力监督管理权由过去的 电力企业剥离，赋予政府行政主管部门，在此制度安排下，政府和电力企业在 电力市场中所扮演的角色和分工就得到了明确界定。政府行政主管部门的职责 为：公平竞争的裁判员、市场矛盾的调解者、市场偏差的纠正者和市场缺陷的 弥补者，对正处于向市场经济过渡的中国电力市场而言，政府还应是重要的市 场培育者。而电力企业
5、在蜕去了行政管理的外衣后，应还原为单纯的民事主 体。从各国电力立法及司法实践来看，政府对电力企业行使必要的、有效的监 督管理职能，是实现电力法立法目的至关重要的一个环节。所以，即使是电力 市场高度发达的国家，也都存在程度不同的政府对电力企业的监督管理制度。 究其根源，在于电力生产交换的共性使然。因为电力从生产到分配、消费是同 时完成的，加之生产供应设施在特定地域的公用性，使得电力行业具有天然垄 断性；电力作为现代社会不可缺少的能源，在给千家万户带来福利的同时亦对 他人生命和财产构成潜在威胁。所以，政府必须通过行使监督管理权限制自然 垄断，维护处于弱势地位的消费者权益并保证公共安全。可见，电力监
6、督管理 制度设计符合各国电力立法惯例，同时也合于建立中国电力市场的总体目标和 改革现实的迫切要求。但遗憾的是，这一制度却至今未落到实处，主要原因在 于：第一，相应机构的设置久未到位。电力法生效后，由其设定的行使电力监 督管理权的“经济综合主管部门”却迟迟未得到确认。在这种情况下，仍由国 家电力公司行使电力监督管理职能。第二，这一制度本身的高度概括。仅规定 了行政权力主体，而对权力内容（诸如监督管理的具体事项、程序及办法等） 缺乏明确细致规定，使之不具有可操作性。如此一来，电力监督管理权与电力 企业从制度规定的“剥离”到现实的“脱钩”成为电力法实施的难点之一。（二）多渠道办电厂及国家统一管电网制
7、度 此即所谓“电厂大家办，电网国家管”的制度，它由电力建设制度和电网 生产管理制度构成。依据电力法第二章，电力建设采取集资办电制度，此所 谓：“电厂大家办”。这一制度始于 1985 年（注：参见 1985 年国务院转批原 国家经委、国家计委、水利电力部、国家物价局关于鼓励集资办电和实行多 种电价的暂行规定。），针对当时电力短缺的主要原因在于电源不足，而电 源不足又源于国家可用于投资兴建电厂的资金匮乏。于是，将由国家垄断的电 力建设市场予以放开，允许多元投资主体资金进入的政策应运而生，并由此形 成多家办电、联合办电的新格局。这一制度对拓宽电源建设资金渠道，缓解电 源紧张状况起到了显著的作用，故而
8、，为电力法第 13 条所确认。依此规定，电 力投资者对投资形成的电力享有法定的权益。并网运行的，电力投资者享有优 先使用权，未并网的自备电厂，可自行支配使用。但是，在新的电力工业改革 实践中，这一制度规定仍显示出其不完善之处：首先，对电力投资者投资生产 出的电力所享有的法定权益没有予以明确。依据民法原理，财产所有者对其所 有的财产应依法享有占有、使用、收益、处分四项权能，据此，电力投资者对 电力亦不应仅具有优先使用权，更重要的还应具有处分或投资收益权。因为优 先使用权对投资者而言，只意味着得到了电力需求的满足，但并不能带来投资 资本的增值和利息，而后者才是投资电力的根本利益驱动剂。所以，应该进
9、一 步明确并落实投资者的处分及投资收益权等法定权益，以便更大地调动投资者 投资电力的热情。第二，电力法第 15 条规定含义不明。依据此条规定，电力建 设企业在建设发电工程项目时，负有将电网配套工程与环境保护工程同时设 计、建设及同时验收、投入使用的义务。由此可推知，电网配套工程建设应由 电力建设投资者筹资或出资，建成后所有权亦应由其所有。但接下来的问题在 于：非自备电力建设企业将建成的电网配套设施并网运行，并将电网配套设施 交由电网企业经营的情况下，电力投资者对电网设施的所有权应该如何体现 呢？换言之，电网建设者与电网垄断经营企业之间的产权应如何划分呢？这个 问题电力法并未予以回答，因而成为目
10、前电力体制改革的又一个难题。此问题 不解决，大家办电的积极性终会受到遏制，电源增长速度就会受到极大影响， 中国电力市场建设难以加快进程。可见，集资办电制度也需要进一步明确上述 问题。电网生产调度是电力生产系统的中心环节，因而电网生产调度制度是电力 法非常重要的组成部分。目前，电网生产调度主要集中体现在电力法第三章规 定及电力法出台前国务院及有关主管机关颁布的有关电网调度管理条例、实施 办法及释义中。（注：主要包括 1993年6 月国务院颁布的电网调度管理条 例、 1993年 11月电力工业部发布的电网调度管理条例释义及 1994年10 月的电网调度管理条例实施办法。）根据这些规定可知，电网生产
11、调度制 度实行“统一调度，分级管理”的原则（电力法第 21 条）。为什么电网要实行 统一调度呢？原因主要有以下几个方面：首先，电力产品的特殊性。电力具有 不能储存的特性，必须由生产、输送、供应使用设备三部分组成的生产分配系 统来同步完成生产和消费。可见，电源、电网、供用电设备是电力系统重要的 物质基础，其中电网又是连接发电和用电的枢纽，电力供应和使用的安全、经 济、优质、高效主要由电网的正常运行予以保障。而欲实现电网的正常运行， 就须以统一调度为前提，所以，电网运行的统一调度首先是电力生产的客观规 律决定的。其次，源于电网发展的整体性要求。各国经验表明，发展整体大电 网可获得巨大的技术经济效益
12、，提高电能质量和供电可靠性，因此现代电力系 统的发展趋势是朝着大电网、超高压、大机组、高度自动化的方向发展。与之 相适应，电力生产组织形式宜采用统一调度、分级管理的方式，以此有效避免 电网事故的发生。再次，由于电力市场的开放统一性。电力市场就是电力商品 的交换场所，电力必须通过电网进行运输、交换，所以，电网作为电力市场的 载体，与电力市场的空间范围是一致的。电网与电力市场唇齿相依的关系决定 了应加强电网统一调度，协调运行，否则，电力交换分配就可能陷于无序状 态。综上所述，为着在不久的将来形成全国联网、开放并统一的电力市场，电 力法在总结我国电网运行实际并借鉴国际大电网运行经验的基础上，将“统一
13、 调度，分级管理”确立为电网生产调度基本制度。但此项制度在今天却已面临 市场经济新形势的严峻挑战，存在一些亟待澄清和解决的问题：首先，统一调 度权由谁行使？电力法对此并未予以明确。根据此前国务院及主管部门发布的 一系列行政法规、条例的规定，电网统一调度权由国家各级电网调度机构行 使。“各级调度机构分别由本级电网管理部门直接领导，它既是生产单位，又 是电网管理部门的职能机构，代表本级电网管理部门在运行中行使调度权。” （注：参见电网调度管理条例实施办法第 5 条。据此， 电网调度机构依次 分为：国家的电网调度机构；跨省、自治区、直辖市电网调度机构；省、自治 区、直辖市级电网调度机构；省辖市级电网
14、调度机构；县级电网调度机构。各级电网调度机构在电网调度业务活动中是上下级关系，下级电网调度机构必须 服从上级电网调度机构调度。）据此得知，在旧的体制中，电网统一调度权在性质上属于行政权，由国家各级电力行政主管部门通过相应电网调度机 构实现，这就意味着，作为生产机构的电网企业同时又承担电网调度的行政管 理职能。那么，在电力企业体制已朝着市场经济转轨的今天，这种政企合一的 模式还能继续适用吗？与此相关的另一个问题便是，既然旧模式中的调度权属 于行政权，其行使方法主要表现为与此相联系的统一计划、指挥、协调及下级 服从上级的指令等行政手段，（注：参见电网调度管理条例释义第 4 条。）那么， 在各级电网
15、调度机构已经逐渐摆脱行政隶属关系，成为平等民事 主体的今天，此种办法是否仍然可行？对这两个问题，首先无疑应作否定回 答，这一点在改革中已取得共识，但进一步的问题在于：通过何种手段实现新 形势下的统一调度？此问题有待理论及立法做出正确回答。（三）农村电力建设和农业用电制度 电力法专设第六章对此制度予以规定，农村电力是我国电力建设的薄弱环 节，解决农电问题的根本出路在于加大资金投入。而国家目前资金有限，单靠 国家投资显得力不从心。所以，电力法对农村电力建设相应采取“国家扶持， 地方为主”的立法政策（注：参见电力法第 46、47 、50 条。）。同时，为开 发农村这个颇具潜力的电力市场及实现“电力扶
16、贫共富工程”的宏大目标，国 家电力公司还专门设置了农电发展局，负责指导或参与农村电源及电网建设。 （注：参见中国电力报 1997年 8月 7日，第 1版。）这样， 就意味着未 来的农电市场可望出现国家与地方政府同心协力，齐抓共管的新局面，但这也 同时意味着未来农电市场仍会存在不同投资主体的发输配企业，因此，农电市 场在发供电主体、管理体制、供电方式及电价等方面，将会保留双轨制乃至多 轨制。如果他们之间的关系得不到妥善处理，就有可能使目前存在于农电市场 之中的诸如体制不顺、大小电网并存、交叉供电、电价过高等等弊端继续作 祟。农电问题事关中国农业和农村的发展，事关中国亿万农民的幸福和富裕。 所以，在电力法实施过程中，我们必须努力探求一条能使新的农电制度优势得 以充分发挥，而消极因素能降至最低限度的有效途径。笔者认为，其难点还在 于如何理顺农电市场中国家与地方等不同投资主体间错综复杂的关系这一问题通过对电力监督管理、大家办电厂、国家管电网及农电这三项电力法基本 制度的择要分析，可以发现，
