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1、关于现代学校制度建设的调查研究报告 长期以来，地方政府与公办学校关系没完全理顺、将学 校视为教育行政部门的一个机构，从对校长、教师的选聘到 考核进行较多的行政干预，校长一言堂、内部管理同质化、 民主监督机制失灵和社区与家长没有真正参与学校管理等。 不仅降低了教师队伍的职业化和专业化水平，而且也制约了 现代学校制度的建设。现代学校制度建设迫切需要通过排除 他律性因素干扰即去行政化来理顺外部制度环境，通过加强 学校内部治理结构探索建立符合学校特点的管理制度和配 套政策，以及通过促进学校管理民主化进程来保障教育的公 共性。对此 , 我们采用调查研究的方法，就如何落实学校依法 办学自主权、落实自主管理
2、和民主监督办学、促进社会参与 学校教育机制的建立等问题进行问卷和访谈，并就促进中小 学现代学校制度建设等提出对策建议。一、基本情况公共教育管理领域内的政府和学校之间的关系主要体 现为教育行政与学校管理之间的关系。教育行政与学校管理 之间一般有三种管理水平：一是法制管理水平，二是制度管 理水平，三是两者在教育管理运行机制上的自觉的意识管理 水平。长期以来， “我国的教育行政和学校管理之间关系的 根本特征不是制度性的，而是以行政性 （ 上下级的 ） 、管理型 （ 管与被管 ） 、习惯性 （ 随意地、人际的 ） 为根本特征。 ”这一 教育行政管理特征尽管具有的精确、快速、效率、成本低等 优点，成为实
3、现政府职能专门化的普遍做法。但这种管理模 式暴露的问题也愈来愈突出，集中表现在以下几方面： 教育行政机关成了“大校长” 。公办学学校类似于国家 教育行政机关的附属机构、 分支机构， 学校的主体地位不明， 在人、财、物、课程及其它教学业务方面政府对学校统得过 死，校本管理远未形成，依法自主管理难以实现。学习评价评价搞成“一刀切” 。现行学校评价制度评价 主体是教育行政机关及其指定的机构，功利化取向十分明显， 评价指标体系“一刀切” ，统得过死，没有顾及学校的差异 和特色，对学校多元化、 差异化发展， 有一定负面引导作用， 导致了现代教育观念难以贯穿和指导教育教学全过程，素质 教育难以全面实施，学
4、生的充分、全面、多元、终身发展和 允许有差异地发展的目标难以全面实现。人财物上学校成了“肌无力” 。在先行管理制度下，表 面看起来学校很风光，满身肌肉，实际上是“肌无力” 。一 些公办学校应获得的公共教育经费难以落实，在人力资源管 理、经费的筹集及管理、生源等方面，出现了制度层面的一 些亟需研究的问题。如需要的教师进不来， “富裕的教师 出不去，经费筹集渠道单一，开支管得过死，经费常常是捉 襟见肘，学校招生权受到限制。制度因素导致部分学校的资 源未能充分、有效地发挥作用。学校管理搞成了“家长制” 。首先是学校决策机制存在 问题。一是决策权力过分集中于主要负责人，部分学校校长 缺乏民主意识，养成
5、“个人说了算”家长制作风，教职工难 以有效地介入学校管理工作。 二是决策过程简单化、 经验化， 决策预案不充分，决策程序不民主，决策结果不透明。决策 和执行分离，决策的有效性不高、指导力不强。决策责任追 究制度不健全，重大决策失误得不到及时的纠正和处理。管 理方式陈旧。学校管理仍沿用传统的金字塔式（ 层层垂直命令式） 管理方式，这种管理方式组织上过分庞杂、管理结构 上多层次、管理职能上多重叠、管理手段上高集权，因而， 在现代组织管理中已经逐步被淘汰。现代管理模式强调实行 扁平式管理，尽可能减少中间环节，直接面对政策对象，解 释政策初衷，增强政策认同，保障信息畅通，从而使管理更 加有效。学校管理
6、相对封闭搞成了“孤岛” 。制度的分割作 用，导致部分学校不能与社区、家庭沟通。这一切，都与学 校制度的相对落后、现代学校制度尚未系统建立有一定的关 系。制度障碍已经成为我国基础教育阶段现代学校建设与发 展的较大的障碍之一。随着全球化进程的加快，传统的科层制管理难以应对后 工业时代出现的种种社会问题，公共管理服务领域在公平、 质量、效益等各个方面遭到质疑。教育内外部环境日益复杂 化，教育活动的不确定性、不可预测性不断提高，这些变化 对学校尤其是校长在处理复杂事态方面的综合能力要求越 来越高，传统的教育行政管理体制已经不适应当前教育改革 和发展的实际需要，无论是政府教育管理职能的转变，还是 现代学
7、校制度的建设，在当前都无法回避“去行政化”这一 改革命题。为此，我们接受了中国教育学会整体改革委员会 课题现代学校依法办学自主管理制度体系建构研究 ，假 定在管办评体检成熟的情况下，学校应该如何建构内部管理 体系，同时回答建构依法办学内部管理体制需要哪些外部条 件。二、目的和意义 “没有调查就没有发言权” ，这是毛泽东同志的经验总 结。国家中长期教育改革和发展规划纲要 (XX-2020 年) 明 确提出要建设现代学校制度，构建政校分开、管办分离的新 型政府与学校之间的关系，探索建立符合学校特点的管理制 度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理 模式。可以说，今天我国的教育改革已进入
8、深水区，改革的 焦点主要集中在制度变革上，而制度变革的核心是如何对政 府与学校之间的权利、责任和义务进行重新调整和分配。学校现代教育制度建设的前提是实现教育“管办评”分 离、学校“去行政化”它涉及到的核心问题是对公共教育领 域里长期存在的政府对学校管理和教育实践活动干预过多， 以及服务单一化、僵硬化等弊端而提出的改革问题，目的在 于削弱教育行政过程中的权力性、强制性等要素，突出教育 行政部门对学校的专业技术指导能力。为此，我们必须认真 而客观地了解社会各阶层的对此反应，以中小学教师人事管 理中存在的行政化现象及去行政化实践探索作为问题焦点， 重点分析和探讨去行政化对推动现代学校制度建设的重要
9、性。目的是为了提高我们研究的实效性和科学性，为学校现 代制度建设研究提供基础。三、调查内容、对象与方法为此，XX年上半年，我们以“转变政府教育管理职能”“建设现代学校制度” 、“中小学教师人事管理改革”等内容 为主题，分别对校级领导、中层干部、教师、社区及家长代 表。采用随机抽样调查， 共发放调查表 300 份，回首 250 份， 回收率 80%。同时我们组织访谈 5 次。然后采用统计分析， 形成报告。四、调查情况分析 调查结果表明，当前我国教育行政主管部门从对校长、 教师的选聘到学校用人制度均有较多的行政干预，不仅降低 了师资专业化水平，也制约着现代学校制度建设的实际进程。 因此，去行政化不
10、仅局限于高校内，基础教育领域内同样迫 切需要去行政化。当前学校管理中突出的问题有：（ 一 ） 教学行政部门对学校管过多。简政放权，进一步扩 大学校办学自主权，这是伴随政府职能转变、构建现代学校 制度而提出的教育改革方向。根据我国现行法律法规的规定， 教育行政部门事先具备了有关对学校人、 财、物的管理权利 ; 而学校作为法人单位，必然希望能够自主、自律地按照各校 的办学传统和理念进行改革，然而却因各个学校基本上不具 备有关作为组织条件的人、财、物等方面的决定权，而必须 依赖教育行政部门的管理和指导，这就构成了现实中教育行 政和学校管理之间既限制又依赖的矛盾关系，这一矛盾关系 也成为制约现代学校制
11、度建设的主要因素之一。多年来，我国形成了公办学校政府办，公办，一直没有 很好解决政府怎么管学校的问题，长期以来政府习惯于一手 包揽，从校长任命到教师选聘，从学校制度建设 （ 怎么办学 ） 到学校评价都是政府说了算，结果学校千人一面，同质化想 想十分突出，不能满足社会对公办学校的多元化需求。对此 被调查者颇有微词，绝大多数人认为“当下的学校管理制度存在的问题”主 要问题是“主管部门管得太多，学校自主权有限” “校长 任命制，专家办学特色不明，校长过分依赖主管部门” ，学 校“管”得太死，制度没有激活教师积极性。教师对于“论 资排辈”，绩效分配“大锅饭”现象很是不满。部分家长和社区代表也觉得管理主
12、体单一，缺乏建构社区和家庭参与学 校管理的机制。（ 二 ） 任命制不利于校长职业专门化。教育人事管理行政 化的特色就是实行校长任命制为主，学校校长是靠教育行政 部门发现、培养，形成近亲繁殖和裙带繁衍，这无疑把有些 具有现代校长素质、办学理想和创新型人才排除在外，有些 人当了校长以后，把校长当官做，眼睛向上，只对主管部门 负责，缺乏眼睛向下服务于教师和学生的精神， 对学校发展、 对教师发展和学生发展负责的意识淡薄。在关于深化中小学人事制度改革的实施意见中明确 提出：“改进和完善中小学校长选拔任用制度，积极推行中 小学校长聘任制。中小学校长的选拔任用要扩大民主，引入 竞争机制。”调查表明，在被调查
13、的 80%人拥护“自荐竟聘” 和“民主推荐” 。绝大多是人认为学校去行政化，校长应该 实行职级制，走专家化发展道路，一边校长全心全意办好学 校。在访谈中大家认为，校长任命制是比较典型的行政化管 理模式，这种选拔方法一方面不能保证具有相应资格的人当 选校长，使得选拔校长的过程成为一般行政干部交流的过程， 不利于校长职业的专门化 ; 另一方面地方教育行政部门人权 与事权相脱离，教育局一些业务科室与基层学校在行政级别 上出现“倒挂”现象，加大了教育行政和业务部门对学校进 行有效管理的难度。（ 三 ） 协调选聘不利于教师队伍建设。建设一支结构合理 的教师队伍是学校管理的永恒主题，然而在高度行政化的管
14、理模式下，由多部门协调选聘教师的行政化管理模式降低了 教师职业的专业性。这一办法是一把具有“双刃剑” ：一方 面由多部门协调选聘起到了权力的相互制约和平衡作用，以 防权力过于集中到某一部门 ; 而另一方面，教师职业是“以 作为教育者的使命感和深厚的教育热情为基础的，而且具有 广泛的教育涵养，能够深入理解学习能力、教育理念和方法 以及人的成长和发育规律，具有出色的教育艺术等综合素质 和能力，具有高度专业化的职业。 ”面对这样一个既要求具有较高专业水准，又要求具有较 高责任感的专业群体，有必要由专门的机构对教师进行认证、 选聘和考核。采取多个部门选聘教师的做法，难免运用一般 行政原理，加大了横向行
15、政部门干预教育的随意性，从而降 低了教师这一职业的专业性，这必然很难从入口处把好教师 队伍素质关。调查和访谈表明，在被调查中 80%的人希望，专门机构 （ 第三方 ） 选聘，学校使用，主管部门备案，也有部分赞同学 校选用，但担心学校领导暗箱操作。（ 四 ） 职称评聘分离可谓一把双刃剑。教师职称和职务不 搞一刀切和终身制，去年全国人代会上，就有代表提出，目 前实行的绩效工资的高低，一个重要的参评依据就是职称的高低，职称“终身制”使得一些学校的部分教师只要评上高 级职称就认为万事大吉，在之后的工作中不再“卖力” 。建 议取消教师职称“终身制” 。解决教师不思进取、高原现象 问题，最有效的方法就是学
16、校采用评聘分离，地址高评和高 职低聘，行政部门搭建促进教师校际交流的平台，促进教师 良性流动。在绝大多数受访对于“教师学校使用教师时，不搞终身 制，根据学校编制的职称职数， 实行“高职低聘、 低职高聘”， 有利于调动中青年教师的积极性 ; 有利于促进教师专业技术 终身发展 ; 有利于教师队伍的正向交流和合理流动 ; 有利于 学校对教师的动态管理。但也有人认为这是一把双刃剑，学 校领导必须制定公正公平的制度，将过程公开化、透明化， 否则会造成人心惶惶，不利于学校的安定团结。（ 五 ） 现代学校制度建设的要素欠缺。 “管、办、评”分 离后，学小现代教育管理制度，依法办学，民主管理，一方 面学校必须成立学校民主管理机构，引进现代企业管理你年 和模式，实行校长负责制下的“扁平化”管理，提高管理效 率，另一方面要求扩大学校管理主体的内涵，引进社区、家 长参与学校管理，教育主管部门将引进第三方机构对学校办 学质量进行专业评估。而这一切目前都不够成熟。大家认为，
