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1、远程教育学院本科生毕业论文（设计）题目 完善我国行政复议管辖制度的探讨 姓名与学号 熊梦蕾 714129042005 年级与专业 14秋紫金港专本班 法学 学习中心 金港学习中心 指导教师 金承东 浙江大学远程教育学院本科生毕业论文（设计）诚信承诺书1.本人郑重地承诺所呈交的毕业论文（设计），是在指导教师的指导下严格按照学校和学院有关规定完成的。2.本人在毕业论文（设计）中引用他人的观点和参考资料均加以注释和说明。3.本人承诺在毕业论文（设计）选题和研究内容过程中没有抄袭他人研究成果和伪造相关数据等行为。4.在毕业论文（设计）中对侵犯任何方面知识产权的行为，由本人承担相应的法律责任。 毕业论文
2、（设计）作者：熊梦蕾2016年 10 月 29 日论文版权使用授权书 本论文作者完全了解 浙江大学远程教育学院 有权保留并向国家有关部门或机构送交本论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅。本人授权 浙江大学远程教育学院 可以将论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编论文。 毕业论文（设计）作者签名：熊梦蕾2016年 10 月 29 日浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计） 摘要摘要行政复议管辖制度是一个重要制度设计，其直接关系到行政复议功能的实现程度。本文从我国现行的行政复议管辖制度及其理论基础入手，分析了我国现行行政复议管辖制度的
3、现状以及现行行政复议管辖制度的特征。并指出了我国现行复议管辖模式的缺陷，如：举证责任规定不够全面、证据开示和质证有所缺失、认定规则体系缺失、复议管辖规定存在漏洞等。同时也提出了我国行政复议管辖制度实行中的问题，最后，根据上述的实行情况以及问题，提出了完善我国行政复议管辖制度的建议。关键词：行政复议管辖；行政隶属关系；公正裁决I浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计） 目录目录摘要I一、我国现行的行政复议管辖制度及其理论基础1（一）我国现行行政复议管辖制度的现状分析1（二）现行行政复议管辖制度的特征1二、我国现行复议管辖模式的缺陷2（一）举证责任规定不够全面2（二）证据开示和质证有所缺失2（三）
4、认定规则体系缺失3（四）复议管辖规定存在漏洞3三、行政复议管辖制度实行中的问题4（一）行政复议机构缺乏相应的独立性，影响行政复议的质量和效率4（二）书面审理程序过于单一，决定程序过于行政化4（三）行政复议与行政诉讼的衔接存在诸多矛盾5（四）行政复议管辖应有利于落实便民原则5四、我国行政复议管辖制度的完善6（一）建立统一的、相对独立的行政复议机构6（二）设置多元化的审理程序6（三）完善行政复议与行政诉讼的衔接7（四）规定审核管辖、认定事实的总体要求7（五）对管辖和程序两部分的内容分类归并7总结9参考文献10致谢11浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计） 一、我国现行的行政复议管辖制度及其理论基
5、础一、我国现行的行政复议管辖制度及其理论基础（一）我国现行行政复议管辖制度的现状分析行政复议是一种立足于行政体系内部的行政纠纷解决机制，既有行政性质，又有司法色彩。我国的行政复议制度自行政复议法于1999年颁布实施以来，中间经2007年行政复议法实施条例（以下简称实施条例）的补强细化，在实践中发挥了积极作用，但也面临诸多问题和挑战。尽管行政复议在整体上仍被视为行政机制而存在，行政复议的准司法化已成国际趋势，在学界也取得较多共识。行政复议的司法化要求吸纳司法制度的长处，对复议权形成公正、公开、有力的程序约束。证据制度是司法审查的精华所在，其在行政复议中的重要性不言自明。我国现有的行政复议证据制度
6、虽已初具规模，但无论从先天上还是从后天上看都存在不足，在整体和细节上都有所缺失。这些不足影响了行政复议制度的长期健康发展，亟需加以改革完善。从学界来看，还缺乏对行政复议证据制度深入的专题研究。有鉴于此，本文将以我国行政复议证据制度为对象，以其完善为旨趣展开探讨。 王振清.行政诉讼前沿实务问题研究M.中国方正出版社,2011.（二）现行行政复议管辖制度的特征我国行政复议的证据制度具有以下特点：第一，条文分散无序。证据制度所涉条文较为分散，分布于行政复议法和实施条例之中，散见于不相邻的多个条文之中，形式上缺乏系统性，不利于形成整体认知，也不便于适用。第二，体系残缺不全。行政复议的证据制度不单形式上
7、缺乏系统性，就其逻辑结构来说，也存在颇多缺失，若将其与行政诉讼的证据制度相比即可一目了然，下文将重点讨论这一问题，此不赘述。第三，初始定位不准。由于行政复议法的立法宗旨是便民、快捷的效率主义，其初衷是“不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议司法化。在这种思想指导下，该法对复议程序的设计与行政诉讼相比就显得颇为粗放，其中的证据制度也不例外。这种粗放型审查机制在保证快捷高效的同时，也不可避免地牺牲了制度的公正性、权威性和公信力，实践中复议案件数量偏少、复议功能受阻的现状就反映了这一点。为了弥补行政复议法的先天不足，实施条例对证据制度做了个别补充，但仍未完成体系化改造。因此，全面梳理现行证据
8、制度的问题，通过重新修改行政复议法加以一揽子解决，就日益显得必要。11浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计） 二、我国现行复议管辖模式的缺陷二、我国现行复议管辖模式的缺陷（一）举证责任规定不够全面在举证责任方面，行政复议法仅在第11条规定了行政复议申请的要求，申请人只要讲清主要事实即可，无需承担初步管辖责任。实施条例第21条补充规定了申请人的初步管辖责任。但整体来看仍有不足：第一，行政复议法及实施条例均明示了第三人参与行政复议的权利，但均未涉及其应负的举证责任。第二，行政复议法第28条第1款第4项关于被申请人逾期不举证视为无证据的规定是不完整的，忽略了被申请人因不可抗力或客观上不能控制的其他
9、正当事由而不能如期举证的情况。第三，在申请人的初步管辖责任问题上，实施条例第21条虽作了补充，但仍有不周之处，忽略了不作为案件中的除外情形在行政机关不作为案件中，行政机关往往不向相对人提供书面答复，相对人难于获取行政机关不作为的初步证据，复议机关在没有相应证据的情况下又不予立案，致使行政机关不作为案件很难被立案这在行政诉讼的证据制度中早已有成熟的规定可资借鉴。 杨寅,吴偕林.中国行政诉讼制度研究M.北京:人民法院出版社,2012.（二）证据开示和质证有所缺失如果说举证责任更近似于实体问题的话，那么证据开示和质证就是较为彻底的程序问题。证据开示起源于英美，后被许多大陆法系国家所采纳，在我国一般称
10、为证据交换，是指庭审前控辩双方相互获取案件的信息、展示证据的一种诉讼制度，在庭前交换证据中没有争议的证据可以作为定案依据。其作用一是使双方互相了解各自掌握的证据内容，以提高庭审的效率和裁判的准确性，防范证据突袭导致的司法低效。二是防止审判人员先入为主、未审先判。证据开示主要包括时间、地点、主体、范围、对象、方式、效力等方面内容。质证是指“诉讼当事人及其法律代理人在审判过程中针对对方举出的证据进行的质疑和质问。”5质证制度的意义在于，它有利于法院正确地认定证据，有利于保障当事人的程序权利，有利于保证审判结果的公正性。 顾培东.中国司法改革的宏观思考J.法学研究,2010,3.比较而言，我国的行政
11、复议以便民、快捷、效率为立法原旨，实行以书面审查为原则、以开庭审查为例外（行政复议法第22条）的审查制度，没有设置类似于行政诉讼的证据开示制度，也没有设立质证制度，而是以重大、复杂案件的听证制度作为补充（实施条例第33条）。但是，现有规定的不足是较为明显的：第一，它没有普遍地建立证据开示和质证制度，证据的效力完全取决于复议机关的判断，未能充分保障当事人的程序权利，制度的公正性不足。第二，已经建立的重大、复杂案件的听证制度也有局限性，一是适用范围极为有限，大部分行政复议案件不可能都是重大、复杂案件，也就不可能适用听证；二是模糊粗糙，实施条例第33条只是一个非常初步的规定，听证的程序、效力等均告阙
12、如，使得听证容易流于形式。从实际情况看，当前许多地方确立了行政复议听证规则，在实践中取得了一定积极效果。为巩固实践成果并为其提供法律依据，有必要对听证制度的具体适用情形及要求予以细化并规定在行政复议法中。（三）认定规则体系缺失管辖是一个十分复杂的去粗存精、去伪存真、由此及彼、由表及里的不断升华的认识和确认过程。管辖过程是在行政复议活动中，行政复议机关依照法定程序，运用一定的证据规则审核证据进而认定特定案件事实的过程。此处所谓的“证据规则”，是一套综合的技术规则，如证据资格、管辖效力认定、推定、认知等。对此，行政复议法及实施条例均未作出规定。证据认定规则体系的缺失也造成当前行政复议实践中的“无所
13、适从”，办案人员在审核证据和认定事实时缺乏统一的客观标准。 石愚.我国行政诉讼异地管辖制度疑与探J.第三届西部律师发展论坛论文集,2010.（四）复议管辖规定存在漏洞“管辖标准是指管辖质和量的有机结合，即指管辖对象的范围和管辖所达到的程度的界定。”它反映了证据所应当达到的说服力程度。行政复议的管辖标准是一个质、量结合的双面结构。根据行政复议法第28条第1款第1、3项的规定，一方面，具体行政行为必须“认定事实清楚，证据确凿”，这是关于“质”的规定性，另一方面，具体行政行为不得“主要事实不清、证据不足”，这是关于“量”的规定性。其中的问题主要是“质”的规定过于严苛：相关规定在内涵上接近于刑事诉讼的
14、管辖标准它意味着定案的证据必须经过逐一查证，真实可靠；证据之间、证据同案件事实之间的矛盾得到合理排除；得出的结论是惟一的，排除其他可能性。这种管辖标准要求极高，不仅缺乏可操作性，而且若严格实施，很可能对行政效率产生消极影响。浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计） 三、行政复议管辖的确立原则三、行政复议管辖制度实行中的问题（一）行政复议机构缺乏相应的独立性，影响行政复议的质量和效率行政复议机构是有复议权的行政机关内部设立的一种专门负责复议案件受理、审查和决定工作的办事机构。我国行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构，而全国各级法制部门的设置并没有统一规定，有的是工作部门，有的是内设机构。从表面上看，法制工作机构不同于机关内部的其他执法机构，具有相对独立性，但从行政组织结构上看，其在组织关系上与其他内设机构并无区别。因而在具体办理行政复议案件时难免会因部门利益或领导关系而有所偏颇，进而无法保证在复议审查中的公正、中立立
