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1、开发性金融研究Journal of Development-Oriented Finance Research创新发展关于创新投融资模式深化银政合作的思考国家开发银行党校春季班学习课题组课题组组长：徐俊鹏，国家开发银行评审管理局审查五处处长；课題组成员：周莉、高晓斌、刘艳卫、虞育新、石晓婷、秦莉、石 炜、郭琳、刘冬、普浩、马婿、时永坤。摘 要 在全面深化改革的大背景下，新中华人民共和国预算法等财政新规的出台在 规范地方政府负债行为的同时，也给国家幵发银行（以下简称幵行）与政府的传统合作模式带 来了重大挑战。本文围绕投融资模式创新，提出了开行以政府与社会资本合作模式为主体，以 政府采购模式与支持
2、地方政府发债为两翼，加快实施银政合作领域“一体两翼”发展战略的基 本设想及工作思路。关键词 银政合作；PPP:政府采购；地方债79政府与社会资本合作（以下简称PPP）、政府 采购和地方债发行是当前和今后一个时期政府公 共项目投融资模式创新的三大重点。随着开发性 金融机构战略定位的确立，开行应积极帮助地方 政府创新思路、完善机制，进一步深化银政合作, 围绕国家宏观经济调控政策“组合拳”精准发力、 逆向调节，充分发挥幵行在重点领域、薄弱环节、 关键时期的功能和作用。一、积极探索，加快推进PPP业务模式（-）PPP业务的主要优势及其重要意义PPP 即 Public-Private-Partnersh
3、ip 的缩写，国 内通常将其称为政府与社会资本合作模式，是指 政府为增强公共产品和服务的供给能力、提高供 给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等 方式.与社会资本建立的利益共享、风险分担及 长期合作关系。PPP模式本质上是要在公共领域 实现政府和社会资本的合作并实现有效供给，从 更深层次讲是一种促进公共部门综合效率提高的 管理模式，而不仅仅是一种合资形式或融资工 具。PPP模式通过规范性的约束监督机制和引入 社会资本的市场竞争机制，发挥公共部门和社会 资本的双方优势，来控制合作全过程中遇到的各 类风险，实现比单独行动成本更低、对社会更为 有利的结果。它的主要优势突出表现在以下几个 方面，一
4、是有利于推动法治契约制度的建设，发挥 市场在资源配置中的决定性作用。PPP模式作为 一个各方共同签订的长期合约，需要政府和私人 部门共同的契约精神、透明化的合同和招标程序、 合理的风险和利益分配机制、成熟的监管、稳定 且可预见的政策、专业化的人才队伍以及快速的 争端解决机制等，PPP模式的发展将推动一系列 法律法规的制定和完善，有利于推进公共产品和 服务的市场化配置，以及发挥市场在资源配置中 的决定性作用。二是有利于缓解政府债务压力，加快政府职 能转变。PPP模式有利于政府与社会资本在市场 机制的作用下各尽所能，强调社会资本的深度参 与，能够有效减轻政府债务压力，将一部分政府 的负债转化为社会
5、和企业的负债，减轻财政压力， 避免政府债务规模与财政能力的不匹配造成债务 风险.同时有助于破除行政垄断.进一步简政放 权，使政府职能进一步转向宏观战略、公共服务、 市场监管等方面，有利于降低行政管理成本.更 好地实现政府职能转变。三是有利于防范项目风险，提高公共资源效 率。在PIT模式实施过程中，公共部门和私人企 业需要共同参与项目的识别、可行性研究、设计 施工和融资等项目建设过程，这有利于保证项 目在技术和经济上的可行性，降低工程造价， 提高项目效率，防范项目完工风险和资金风险： 同时政府将部分公共设施的建设、运营职能转 移给高效的私人或社会运营商，保留并完善监 督、定价等公共部门的核心职能
6、，可以发挥优 胜劣汰的市场竞争作用，提高公共资源的使用 效率。四是有利于拓展企业发展空间，推动经济持 续增长。在土地的投融资体制弊端显现、难以 持续的大背景下，PPP模式有利于创新投融资 机制.盘活社会存量资本，激发民间投资活力. 为大批具备雄厚资金实力的企业提供具有长期 稳定回报的投资机遇，社会资本对PPP项目的 投入将为国内经济注入持续创新和稳定发展的 动力。（-）推进PPP业务面临的主要问题PPP模式自身的复杂性和作为“新生事物” 在发展过程中面临掣肘的现实条件，要求我们认 真分析总结PPP业务推进过程中暴露出来的问题， 着力研究解决问题的思路与方法。开行自2015年 开展PPP业务试点
7、以来.共选定了 20个试点项 目，截至2015年5月中旬共通过了 6个项目，承 诺金额169亿元。当前，开行在推进PPP项目的 过程中面临的主要问题有以下几个。一是PPI）实施过程中的制度建设和组织保障 尚待加强，影响推进效率。从制度建设看，尽管 发改委与财政部围绕P IT操作陆续出台了 一系列 管理办法和通知，但全面推广PPP业务的法 律政府和社会资本合作法的立法进 程亟待提速，以尽快解除PPP社会资本参与方的 后顾之忧。从组织保障看，目前很多省份尚未成 立PPP中心，而陆续下发通知和项目清单的包括 发改委、交通部、水利部等多个行业主管部门， 具体涉及领域和项目存在交叉.未能在政府主导 层面
8、形成合力。二是PPP项目由于具有对主体资质要求高、 收益较低等特点，往往难以找到合适的社会资本 参与方，落实融资主体存在困难。具体来说，财 政部对地方PPP项目社会资本的资质要求较高， 而ITP项目基于其公共服务属性，投资收益偏低， 因而其对社会资本的吸引力不足，地方PPP项目 找到合适的社会资本、落实借款主体存在困难. 影响了项目进度及成熟度。三是PPP项目谈判周期较长，项目进展总体 较缓慢，短期内大量推广面临挑战。由于经营性、 准经营性、非经营性项目的付费基础存在较大差 异，因而在不同付费模式下如何公允地确定付费 机制、投资回报率和价格调整机制，以及在项目 建设、运营、移交全流程中如何做到
9、既能以合理 的投资回报吸引社会资本参与.又能有效规避国 有资产流失、利益输送等问题，均需要反复磋商 和研究，操作周期相对较长。四是部分地方政府过度负债，使推进PPP项 目存在风险隐患。PPP模式推出的初衷是解决政 府融资难、建设资金困难的问题，但是在政策 落实的过程中，一些地方寄希望于通过ITP模 式解决大部分甚至全部项目资金，这存在较大 的风险隐患。地方政府过度负债的后果往往是 PPP项目建成运营期间政府难以履行合同义务， 直接危害合作方的利益，也为项目融资方带来 风险。（三）发挥幵发性金融的引领作用，加快推进 PPP业务的建议推广PPP模式是转变政府职能、激发市场活 力的重要举措。开行应继
10、续发挥开发性金融的引 领作用，遵循市场在资源配置中起决定性作用和 更好地发挥政府作用的总体思路.加快推动PPP 项目落地。1. 主动谋划、夯实基础，推进PPP制度建设 与组织保障在制度建设方面，一是加强与中央部委、地 方政府在PPP规划或课题方面的合作力度。加强 与财政部、发改委等相关部委以及地方各级政府、 财政部门的沟通联系，以规划或课题合作为契机， 推动地方政府做好PIT项目的长远规划以及政策、 法规和项目风险分担机制等顶层设计。二是推动 政府加快完善制度建设。建立和完善适合PPP发 展的市场制度和法律制度，推动构建动态调整的 收费定价或政府补贴机制，强化规范、专业的政 策和程序保障，加快
11、推动政府和社会资本合作 法的立法进程，尽快出台全国统一的规范PPP 的法律，夯实推进PPP业务的法律基础。在组织 保障方面，要推动地方政府完善PPP工作架构。 主动与地方政府对接.加快省市各级PPP中心等 跨部门机构的组建，统筹管理和组织协调省市各 级PPP工作机制建设，明晰各部门的权力职责划 分.推动构建市场化融资主体和融资机制。2. 创新工作思路，助力政府打造合格的融资 主体首先，积极引导大型央企、国企、省属企业 以及上市公司和实力较强的民企（特别是基础设 施和公共服务领域的行业龙头企业）等社会资本 方参与PPP项目，不仅有利于加快项目实施进程， 而且更有利于在较长的项目合作过程中，有效应
12、 对由“政府以及市场的不确定性”引发的风险和 问题，其次，发挥政府的融资平台优势，创新参 与PPP项目运作。一是各级政府平台交叉投资。 在风险可控的前提下，充分发挥有经营实力和专 业能力的政府平台的作用.引导参与异地PPP项 目的运作和实施。二是上级政府平台对下属PPP 项目投资。充分发挥基础设施领域中.有经验、 有实力并具备市场化经营收益的大型政府平台的 作用，探索尝试由其作为社会资本方参与下属地 区本行业领域PPP项目的运作和实施。三是积极 引入多元化社会资本，推进平台公司的市场化转 型，参与PPP项目投资。支持地方政府通过注资 引资、特许经营、完善契约等方式，推动符合条 件的平台转型为P
13、PP项目实施主体和城市发展专 业运营商、系统解决方案供应商等新形态，根据 需要将存量平台关闭（空壳）、合并或转型。3. 发挥综合金融服务优势，建立完善的PPP 业务体系PPP作为国家重点推广的政府与社会资本合 作模式，与作为政府和市场桥梁的开发性金融的 本质特征高度契合.国务院常务会议也指出要发 挥开发性、政策性金融机构中长期贷款优势.支 持PPP项目建设，有必要将PPP业务纳入幵发性 业务范畴，按照“保本微利”原则，制定专门的 利率优惠政策；对于涉及国计民生的重大PPP项 目，可考虑给予利息补贴进一步降低利率，并积 极争取财政部支持政策，如给予财政资金贴息、 利润考核单列等；争取银监会给予P
14、PP贷款降低 风险权重的政策等。建议发挥开行的综合服务优 势，重点从以下五个方面推动PPP业务体系的建 立：一是发挥投资业务优势，积极推动、参与设 立PPP专项基金，引导社会资金投入PPP项目， 助力解决政府出资难题.在设立方式上，在国家 层面上可以借鉴美国、加拿大的经验，由财政部、 社保基金、开行（或国开金融）等作为共同发起 人，吸引地方政府、国有企业、社会资本等作为 股东.按一定比例出资，在国家层面建立交通、 水利等基础设施PPP专项基金：在地方层面上可 发挥国幵金融的投资优势，推动各地建立省级层 面的PPP专项基金。基金由国开金融受托管理， 建立公司制的治理框架进行市场化运作。上述专 项
15、基金可以为PPP项目提供资本金支持，有利于 更好地发挥财政资金的杠杆作用，缓解政府出资 压力。二是发挥债券承销业务优势.推动发行 PPP项目收益债等直接债务融资工具。国务院提 出了鼓励PPP项目运营主体利用资本市场直接融 资的政策，项目收益债的启动指日可待。在PPP 架构下，项目收益债将为项目运营主体提供一条 新的融资渠道.推动发行PIT项目收益债不仅能 帮助地方政府以透明、高效的方式解决PPP项目 的早期融资问题，而且还能逐步减少对影子银行 的依赖，有效降低筹资成本。三是发挥租赁业务 优势，拓宽地方政府、社会资本以及PIT项目本 身的融资渠道。租赁是一种灵活高效的融资方 式，可通过国开租赁售
16、后回租的方式支持PPP项 目建设，减少地方政府的直接资本投入，也可通 过直接租赁的方式拓宽PIT项目的融资渠道。四 是发展对PPP特许经营权的证券化业务。开行作 为资产证券化业务的市场领先者，可推动设立以 PPP项目资产或未来能产生现金流的特许经营权 为基础的SPV发行债券.并以基础资产未来的现 金流偿债.拓宽PPP项目融资渠道。五是积极联 合其他银行、保险公司等金融机构，以银团贷 款、委托贷款等方式，引领各类社会资本参与 PPP项目。4. 多措并举防范地方政府过度负债风险，做 好PPP业务风险管控工作一是推动地方政府加强PPP总量控制。在平 衡地方财力、负债等基础上算好总账，并滚动提 出PPP总量控制计划。二是推动地方政府设立PPP风险分担机制。 对该地区内实施的PPP项目建立统一的风险分担 机制.分担一定的银行融资风险，提高PPP融资 的便利性。三是差异化制定开行PIT风险管控政策。积极 跟踪财政
