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1、英国文官制度的建立摘 要英国现代文官制度继承与发展了中世纪的“恩赐官爵制”与立宪初期的“政党分肥制”，历经多次的改革，日趋走向完善。虽然至今已有近百年，但是英国文官制度所建立的原则、方式仍然不会过时，对于我国以及世界很多国度文官体制的发展提供有益借鉴。本文主要研究英国文官制度的建议，分析英国文官制度的发展，探讨中国科举制度对英国文官制度的影响，进一步分析英国文官制度存在的问题，并提出英国文官制度的改革措施以及未来改革方向。关键词：英国；文官制度；改革The establishment of the British civil service systemAbstractThe modern c
2、ivil service system of the inheritance and development of the Middle Ages gift was constitutional system and the initial spoils system, after several reforms, increasingly toward perfection. Though nearly 100 years ago, the principles and methods established by the British civil service system will
3、not be out of date. It will provide a useful reference for the development of civil service system in many countries and in the world. This paper mainly studies the British civil service system, analysis of the development of the British civil service system, to explore the influence of Chinese impe
4、rial examination system of the British civil service system, further analysis of the existing problems of the British civil service system, and put forward the British civil service system reform measures and the future direction of reform.Key words： Britain； the civil service system； reform目 录摘 要IA
5、bstractII一、引言1二、英国文官制度的发展1（一）中国科举制度西传英国的过程1（二）英国文官制度的建立与发展2三、中国科举制度对英国文官制度的影响4（一）科举制度在考核标准上对英国文官制度建立的影响4（二）在选取范围上英国对科举制的吸收借鉴4（三）科举制度在录用标准上对英国文官制度建立的影响5（四）科举制度在管理模式上对英国文官制度建立的影响5四、英国文官制度的变革6（一）英国文官制度存在的问题6（二）英国文官制度的改革措施6（三）英国文官制度未来改革方向7结 论7参考文献8致 谢910一、引言英国现代文官制度继承与发展了中世纪的“恩赐官爵制”与立宪初期的“政党分肥制”，然而多党制的政
6、治传统导致行政人员随着政党不断更迭，致使行政系统失去了应有的稳定性，固然也造成了效率低下、尸位素餐等不良后果，故而新的人事行政制度势在必行1。至1805年起，英国陆续创设了政务官与事务官的两官分途体制，从此政策的制定与执行得到分离，即常任事务官与政党共进退，稳定的事务执行系统保障了英国文官制度的稳定性与政务执行的连续性。中国学界比较早的研究英国文官制度的专著是陈乐桥先生在1935年出版的英美文官制度。陈乐桥先生的著作主要是介绍英美文官制度的基本情况，在介绍英国文官制度的时候，用了不少篇幅来介绍英国文官制度的沿革，重点介绍了英国文官制度的几次改革。包括：1688-1855年与英国早期的文官制度情
7、况；由1853年东印度公司考选人员改革缘起的诺斯科特一屈威廉报告到1855年的麦考来改革，又有1868年帕麦斯顿改革到1870年；接下来介绍了从1870年开始到1930年的几个文官考试委员会。在介绍完英国文官制度的改革之后，陈乐桥先生介绍了英国文官制度的现状，主要是英国文官制度的运行。陈乐桥先生的著作主要是对英国文官制度进行了通识性的介绍，是中国学界对英国文官制度研究的开始。二、英国文官制度的发展（一）中国科举制度西传英国的过程随着新航路的开辟，来华的西方传教士潜心研究中国古代的典章制度，并不断将中国的政治文化西传欧洲，在此过程中，中国的科举制度西传至英国。英国完成工业革命后，为了扩大海外市场
8、，发展对外贸易，迫切想成为“世界工厂”，“日不落帝国”，所以加大对外的侵略和掠夺2。英国人来华后，当地商人建议英国建立一所学校，这个学校专门培养派往东方的文职官员。1847年，深入了解了中国科举制度的密迪乐出版了杂录，书中指出：“要强烈呼吁英国政府，建立一个对全国人开放的竞争性考试制度，来提高英国行政人员的工作水平。”1853年，英国政府有关部门在充分借鉴了中国科举制度的合理成分的前提下，提出了关于建立常任英国文官制度的报告，建议实行公开竞争考试录用制。1855年，英国成立第一个文官委员会，主持普通文职人员公开竞争性考试。1870年，枢密院颁布了关于文官制改革的法令，规定：“多数重要文官职位必
9、须按照文官制度委员会的要求，通过公开竞争考试，择优录用，使文官的竞争性考试正常化，该法令的颁布成为英国近代文官制度建立的标志。另外，英国近代文官制度的形式与中国科举制度的形式非常相似3。（二）英国文官制度的建立与发展就世界来讲，最先创建文官体制的国度是英国。改革之前文官制度以“恩赐官职制”为主，也就是全体职务均由英国国王任命，因此国王就利用许多特权大肆的买卖官职，使他的势力不断扩大，也导致了卖官鬻爵、腐败滋生、机构臃肿、文官素质差，工作效率低等一系列现象权利法案于1689年议定，它在很大程度上制约了国王的权利，国家的政事中心也逐步由议会代替3。同时，新兴资产阶级为庇护既得利益，通过议定法案在1
10、964年，该法律规定税务职员不允许充任下议院议员。十九世纪初，两党政制逐渐稳固，执政党是竞争取胜的党派构成，那么取胜的党派执政后就将官职进行公开分赃。这就导致文官队伍的重塑，以致行政体系的混乱4。为了转变这类不稳定的情况，1805年，在英国则政部首次设置永久秘书，不与执政党的变化相关联。在这之后，每一个部门都在该部门设立常任官职，为文官常任制度打下了基础。从18世纪中期英国开始进行以蒸汽机的发明为标志的工业革命，到19世纪中期基本完成。它使英国的经济迅猛发展，造就了英国的工业资产阶级。从功利原则的工业资产阶级，请求创建清廉高效的当局，节约开支，把更多的资本投入到经济中来5。同时，工业资产阶级依
11、附雄厚的经济实力，努力促进英国行政体系改革，先后在1832和1867年对国会变革，改革的成果使工业资产阶级取得了国会中的重要位置，同时，这次改革也为文官制度的改革打下了基础。考试任用制起源在东印度公司出现，同年英国议会派马考来等人对该公司的行政的体制进行调研，并提出了马考来报告，第二年，则政部两位官员诺斯科特和屈维廉，对文官队伍的现状研究，制定出诺斯科特一屈维廉报告，这份报告揭示了公用人体制的弊病，提出文官系统改革的一整套建议。帕麦斯顿于1855发布了对于录用工国政府文官的枢密院令，建立文官制度委员会，承担审查考核6。格莱斯顿在1870年六月发布的第二文官改革法案，是现代英国文官制度建立的标志
12、。这次英国文官体制的变革对其本国以及世界各国的社会进步都有着重大意义：弱化英国当局的腐化之风，使政府工作效率得到巨大改善，推进了物质文明进步，并且发展为西方文官体制的基础特点。从英国文官体制的建立至二十世纪初，英国的文官体制改革持续很多次。1890年山于行政日常事务增多，政府又将第一等级和第二等级进行重新划分，麦克唐纳委员会于1914，对于文官体制问题进行考察、调研，并提议一系列的建议。一战结束后，英国文官制度又进行了变革，所有文官的最高文职授予则政部常任秘书。英国政府于1943将外交部文官单独进行管理7。二战结束后，英国沦为二流国家，国际地位迅速下降，同时在二战期间英国文官队伍日益膨胀，人们
13、对政府官员只注重通才而忽视专业技能现象感到非常愤怒。为了提高文官队伍的整体素质、迅速将政府的工作效率得到进一步强化，政府决定对常任文官制度进行必要的改革。富尔顿组织在1966年调查英国文官体制。1968富尔顿报告提出相关意见：1、成立文官人事部，改变文官的管理领导方式，2加强文官技能训练，建立文官学院，3实行一致层级框架，重新整理文官队伍8。撒切尔夫人于1979年对现行的文官制度进行改革，改革的目标是权力分散、提高工作效率、向纳税人提供高质量服务等，具体措施有：1、持续裁员文官人数，2002年文臣队伍占英国劳动人口的2.7%。2、改组高级官员独立管理文官的局面，重新打破文官结构设置。3、从裁员
14、过程中保留专业技术人才，打破通才模式。4、将竞争机制引入到社会服务中来，改变文官队伍的整体素养，确定社会管理中规范的绩效评估。5、山于文官部的建立使文官队伍逐渐膨胀，并且保护者文官的特权，因此撤销文官部。1994年七月梅杰当局发布英国文官制度的继续与变革白皮书，继承撒切尔变革思路，并提出一系列对策：1、减少高级管理层，2、经过考试聘用大学生到文官队伍，3、组建管理组织，包括高级官员和执行长官，4、制定多样的高层管理人员工资体系。布莱尔在2004年提出了多项方针，并阐述了文官制度宗旨9。英国的文官体制经过政府大力倡导及自身逐步改革，逐渐发展进步，且演化成许多特征：一是文官职业的“永业制”。也就是
15、说按照法律规定：文官如果没有重大的错误，只要被政府所聘用，就可永久从事文官。二是文官制度的“中立性”。即文官在政治立场保持中立态度，不受任何执政党影响。三是文官职业的法制化。国家用法律形式规定文官要依法执行公务，读职、腐败等均要受到相应惩罚。总之英国文官制度改革收到了巨大的效果，英国的文官文化得到了巨大的发展，政府的工作效率得到进一步的提高，在吸收优良传统的同时，也努力的实践新的管理思想10。三、中国科举制度对英国文官制度的影响英国文官制度的建立深受中国科举制度的影响。当时英属东印度公司为英国最大的海外掠夺机构，在巨大利润驱使下，许多出身绅士的贵胄子弟进入该公司，最后导致对印度的管理低效，英属
16、东印度公司的人事制度迫切需要改革。在广东公司员工的建议下，英国采用从伦敦选送官员的方式为东印度公司输送人才，“这种中国人的发明创造己经引起了英国政治制度的改革”。这一有效做法导致后来英国文官制度的逐步确立，在英国文官制度建立的过程中，吸收了不少中国的科举制度的精髓，例如，英国文官制度对科举制度的多层次多科目的考核方式、人才的选取录用方式以及管理模式等方面都有所借鉴11。（一）科举制度在考核标准上对英国文官制度建立的影响科举制度能够长期存在于历朝历代的一个重要因素就是在考核标准上采取多层次、多科目考核方式，这种考核方式在英国文官制度建立的过程中被英国所借鉴，产生了重要影响。英国在改革之后颁发的枢密令规定：“科举考试分级并且定期举行；建立文官事务委员会
