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1、上饶市地方税收税源管理研究摘要 税源管理是税收管理的基础，是衡量一个地方税收征管水平的重要指标。近些年来，按照国家税务总局关于进一步深化税收征管改革的要求，各级税务机关在构建新的税收征管模式的过程中，都是围绕税源管理这个核心工作进行理论探讨和实践探索。上饶市地方税务局近几年也不断地进行了税收征管改革，取得了初步成效。但从近几年的经济数据分析可知，税源管理基础不扎实，存在着地方税收收入不稳定、抗风险能力差等问题。因此，全面深入研究上饶市地方税收税源管理具有非常重要的现实意义。本文研究的脉络是：理清概念研究现状实地调查发现问题分析原因寻求对策。所以，本文除了导言外，第一部分是在实地调查研究的基础上
2、对现阶段上饶市地方税收税源管理存在的问题进行了研究，并对问题产生的原因运用若干经济学，现代公共管理学理论进行了剖析；最后从更新管理理念、业务重组、调整组织机构 、分类管理、发展中介服务、加强部门配合等方面提出了相应的对策建议。本文的创新之处在于一是提出运用分类管理的理论对县级税务机关的税源管理机构进行重新整合，每个县级局设立大企业管理局，大规模收缩农村税务分局，采用流动服务车的方式对农村税源进行不定期的巡查；二是重构税源管理理念，即挖出了“加强税源管理的根本目的是为了提高纳税人的税收遵从度”的理念；三是首次提出建议纳税服务援助制度的设想。将纳税服务援助费用列入各级政府的预算支出，而税务部门可将
3、部分政策、技术要求不高的税源管理工作，如税法宣传、纳税辅导等委托给中介组织去办理，税务局根据其提供的服务工作量付费，既节省人力资源又提高服务质量，能切实提高税源管理水平。关健词：地方税收 税源管理 分类管理 纳税服务援助1 问题的提出和研究的意义上饶市地处江西省的东北部，下辖12个县（市、区），毗邻浙江、福建、安徽三省，属于中部农业地区。与沿海地区相比，工商业一直不太发达。近几年，借助区位优势和山清水秀的地理环境优势，市政府提出要承接沿海地区的产业转移、做大工商业，大力发展旅游产业，工商业和旅游业发展很快。地方税收收入增长很快，从1995年的 34011万元，到2008年地税收入达到23815
4、7万元，年均增长 14.9%。上饶地税收入能够多年保持快速增长的势头，其原因有三：一是经济的快速增长。上饶市GDP从1995年的125.3亿元增长到2008年628.4亿元。税收来源于经济,经济增长是税收增收的母体。二是国家税收政策的调整。如资源税、房产税、城镇土地使用税等税收政策几年来都有调整。三是加强了税收征管，进行了征管机构的调整和征管改革，初步建立起了税收收入与经济增长协调发展的征管机制。但是，地税收入的快速增长中也隐藏着潜忧，主要表现在收入不稳定、税源管理基础不扎实、税收征收管理成本高、税收流失较为严重等。从上饶市历年的数据分析可以知道(如图1)，税收的增长与GDP的增长并不是同步的
5、，时快时慢，税收增长最快的年份税收弹性系数达到2.85。而增长最慢的2000年地税收入出现负增长,增幅为-1.3%历年上饶统计年鉴和历年上饶市地方税收会计统计年报。剔除政策因素对税收收入的影响，说明全市税收征管基础工作是不扎实的。另外，从2000年开始，每年年初都进行了税源普查，通过每年的税源普查数据与年终完成数对比分析发现，普查数据均小于年度税收完成数据，有的单位（县、区局）甚至差额达到30%。从2007年的情况看，到当年的10月份，13个征收单位有6个单位实际征收数已超过了年初的普查预测数，其他单位也是与时间进度不匹配。这说明税源管理环节滞后，坐等税收上门，税源的事前、事中管理、事后分析均
6、不到位。上述问题的存在，充分说明上饶市地方税务局的税收征管工作存在一定的缺陷，而“税收征管工作的核心是税源管理”谢旭人.以“三个代表”重要思想为指导，努力开创税收事业新局面在全国税务工作会议上的讲话R.全国税务工作会议大会简报，2003,( 1).，这就是本文研究的缘由，即拟对上饶市地方税收税源管理的现状作深入的研究，在此基础上提出解决问题的建议，进而在上饶市地税局的工作实践中进行应用，以期解决实际征管问题。图1 1996-2008年上饶市GDP和税收收入增长趋势图12.68.22.64.813.234.210.2-1.315.318.527.423.615.737.113.513.713.6
7、13.914.514.112.38.321.8-0.17.37.7-50510152025303540199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008GDP增幅税收增幅研究税源管理对于整个税收管理工作具有非常重要的意义。一是对税收计划的制定起科学的指导作用。目前，各级政府的税收计划的制定依据是三个指标：上年度实际完成数、本年度的GDP的预测数和本年度的财政支出数，三个指标中财政支出的预计数是最主要的（以支定收）。这样制定出的税收计划的增长往往远高于当地GDP的增长，如上饶市2009年GDP预计增长13%，而地税税收计划却比
8、上年增长19.8%。要解决这个问题，只有加强税源管理，通过完善税源管理措施，可以确切掌握本地区的税源家底，以此为基础预测制定年度税收计划，将更加准确和科学。二是有利于实现税收与GDP的协调发展，真正体现地方税收为地方经济社会发展服务。经济决定税收，税收是经济的“晴雨表” 江西省委书记在视察江西地税时的讲话。从理论上讲，税收只能来源于GDP，而不可能脱离它。经济学家认为，税收的增长略快于GDP的增长是适宜的。像目前这样，忽高忽低且偏离很大，是不正常的。加强税源管理的目的就是要使征收上来的税收收入尽可能接近于经济发展所提供的税源总量，尽可能地实现应收尽收，使税收弹性系数大致保持在11.5之间，实现
9、税收与经济的同步发展。三是有利于防止税收流失，提高税收遵从度。高效率的税源管理，是将税源管理的重点向前延伸，重视潜在税源的监控，尽量实现对纳税人整个生产经营过程的监控，使纳税人的不遵从行为无从发生，从源头上预防税收流失。四是有利于企业公平竞争，为依法治税提供前提条件。企业竞争需要公平的税收环境，有效的税源管理可以最大限度地减少税收管理上的漏洞，通过严厉打击偷逃抗骗税，增大违法纳税人的税收不遵从的成本，让企业在税负公平的环境下进行平等竞争。 362 税源管理的相关概念辩析2.1 税源管理的定义税源与税源管理。税源是指税收课征的经济源泉。税源有广义和狭义之分，广义上的税源是指物质生产部门劳动者创造
10、的国民收入。这说明税收来源于经济，离开经济的发展，税收即成为无源之水，无本之木。狭义上的税源则指税法上规定的各个税种的课税对象。税务实际工作中所说的税源就是狭义的税源，具体指与各个税种征税对象有密切联系的生产、销售、利润等一定时期内的数量状况。各个税种都有具体的征税对象，所以各有不同的具体税源。不管是从广义还是从狭义来研究，国内生产总值（GDP）始终是税收的真正源泉，“经济是税收根本，也是源源不断的税源基础” 金人庆.中国当代税收要论M北京：人民出版社，2002：7江苏省地方税务局课题组税源监控与管理的国际借鉴研究M中国国际税收研究，2005，（2）赵岩税源管理问题研究D厦门：厦门大学，200
11、4：19楚善良、姜锡臣新机制下的税收征管基础工作J税务纵横，2003，（8）。税源一般表现为各纳税单位的经营收入，有的表现为沉淀的GDP，如财产税的税源。税源管理，顾名思义，是指对税源的管理。目前，理论界对税源管理的定义主要有三种：一种是从经济与税收的关系来定义，即“税源管理与监控是指税务机关运用各种方法，通过对税收与经济之间的关系进行监督和控制，掌握税基的规模与分布，分析预测税源发展变化趋势，发现税收征管工作中的薄弱环节，从而有针对性地采取措施，确保税收管理目标实现的一种活动。”第二种是从管理税源的目的来定义，即“所谓税源管理，就是指以税务机关为主体，其他相关部门配合，以现行税法或现行税法的
12、立法精神为基础，实现纳税申报的税收收入最大化，使之趋近于按照税法规定的标准计算的应征税收额所进行的管理活动。”第三种是从税收流失的治理来定义，即“税源控管是指税务机关以及税务机关与有关方面联合采取各种有效的措施，掌握税源及其变化，防止税收流失的各项管理措施。”上述三个定义从不同的侧面对税源管理的概念作了阐述，共同的观念是：税源管理的主体是税务机关；管理的目的是发现征管漏洞，减少税收流失；税源管理需要政府其他部门的协助。但是每一种定义都不够全面。本文认为，税源管理就是税务机关在其他部门的协助下，运用各种不同的方法搜集纳税人的涉税信息，督促纳税人依法纳税，提高税法遵从度，使之申报缴纳的税款尽量接近
13、于按税法规定的标准计算的应纳税额的一项管理活动。税源管理的核心内容就是运用各种管理手段，最大程度地获取涉税信息，缩小税收征纳双方信息不对称的差距，实现对各个税种税基的监控。税源管理的根本目的在于提高纳税人的税收遵从度。2.2 税源管理的分类对税源管理进行分类，是为了对不同类别的税源进行深入研究其不同的管理方法，进而达到精细化管理的目的。在税源管理的理论与实践中，大致有以下三种分类方法。（1）按照纳税人纳税税额的大小进行分类。按纳税税额的大小，税源管理可划分为大企业税源管理、中等企业税源管理和小企业税源管理。按照纳税人规模的不同进行分类管理是西方国家的通行做法，在过去的2030年间，大部分OEC
14、D国家在税收管理中引进了分类管理理论，设立了按纳税人类型管理的大企业、大税源管理机构。不同经营规模的纳税人对税收收入的贡献程度是不同的，税收的遵从风险也不同。一般来说，大企业税源是税务部门管理的重点，其税收收入往往占总税额的6070%。而中小企业由于财务制度不健全，现金交易大量存在，其税法遵从风险较大，是税务部门管理的难点。因此，针对不同规模的纳税人的特点进行区别管理，能够提高税源管理的效率。（2）按税种进行分类。根据不同税种，可以将税源管理按具体的税种划分为增值税税源管理、营业税税源管理、消费税税源管理、企业所得税税源管理、个人所得税税源管理等。由于每一个税种的课税对象和税基不同，因此在对每
15、个税种进行具体的税源管理的环节、难易程度、监控的方法都是各不相同的。所以，依据税种对税源管理进行划分，能够结合每一税种的具体的税收制度来分析该税种税源管理的特点和重点，分析该税种税源管理存在的具体问题，从而根据各税种的具体情况出台有针对性的管理对策。（3）按行业进行分类。按纳税人经营业务所处的行业不同，税源管理可分为房地产业、建筑业、工业制造业、采掘业、商品流通业、饮食服务业、交通运输物流业等。在征管实践中，近年来许多税务机关按行业类别分别制定不同的税源管理标准。按行业分类的优点是不同的行业有不同的经营特点，税务机关可以有针对性的制定税源管理办法。2.3 税源管理的特点（1）税源管理贯穿于整个征管工作的全过程。从征管环节来看，税源管理从税源的户籍管理即税务登记管理开始，历经日常征管事项管理（税收分析、纳税评估、催报催缴等）、征收管理，事后监督管理（税务稽查）；从涉及的部门来看，税源管理工作涉及到征收、管理、稽查三大执法部门以及税收政策、征收管理、计划统计分析等税务机关内设的三大监管部门。从其内容来看，税源管理不仅是对纳税人的管理，还包括对管理主体考核税务机关依据内部不同管理环节的工作职责而制定的工作目标、标准、考核、奖惩的系统管理过程，目的在于规范税务人员的管理和执法行为，提高税务机关的税源管理水平。（2）税源
