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1、績效管理與組織學習徐仁輝(世新大學行政管理系教授兼研發長)壹、前言如何測量與改進政府績效的努力，在1950年代績效預算制度採行時即已開始，經過半個世紀，到最近二十餘年更為積極。原因是世界主要工業國家皆面臨經濟衰退、財政困窘、人民拒納更多稅、以及要求政府服務更好的情況，因此只有努力提升政府績效，才能讓政府課責。各國採行的績效基礎預算(Performance-based Budgeting)、績效管理(Performance management)或結果導向管理(Managing for Results)等制度就是試圖改進政府績效。不過，提升績效的努力是需要長期與持續的，例如需要時間來訂定績效指標
2、，並需要更多的時間來讓行政官僚與民意代表熟悉如何使用這些績效資訊。又由於政府機關目標與公共服務本質特徵，各國實施績效管理制度皆面臨一些困難；公務員也仍然繼續受到原有價值與文化的影響。因此績效管理制度的推動有賴於組織學習機制的建立。行政院人事行政局(2004)編製的行政院暨各地方各級行政機關實施績效獎金及績效管理計畫作業手冊內提及：本局將績效獎金制度的實施定位為一種組織學習的過程，經由實踐、試誤、檢討與回饋修正的過程逐漸成熟完備，並透過不斷學習的過程，將績效管理的觀念內化並孕育成一種注重績效導向的行政文化。(頁81)績效管理制度的採行確實需要組織學習機制的配合；本文目的在更進一步說明組織學習機制
3、有助於解決部分績效管理制度面臨的問題，以及應如何進行績效管理之組織學習。本文首先介紹績效管理制度的意義與面臨問題，其次分析績效管理與組織學習的關係，最後則提出有利績效管理的組織學習機制之建構方式。貳、績效管理的意義與問題一、績效管理的重要性政府再造強調顧客導向型的政府，必須讓政府施政能適時滿足民眾的需要，因此在施政績效評估方面亦由過去重視投入(input)的控制，轉變為強調成果(result)的測量，例如對於計畫的產出(output)、結果(outcome)、服務品質、民眾滿意度等。藉由以成果為導向的績效管理，將使各機關之施政或計畫執行的成果成為客觀的課責標的，有助於檢測政府對人民需求的回應能
4、力。換句話說，政府是否表現良好是看公民可以從政府的支出計畫中獲得什麼，判斷政府的績效不是看其企圖而是看其成果。(一)績效管理經濟合作暨發展組織(OECD)指出績效管理包括公司管理、績效資訊、評估、績效監控、評量、與績效報告等。在新績效趨勢環境下，管理的流程嚴格定義為規劃績效目標與目的、彈性管理以達成目標、績效測量與報告、並將績效資訊用於規劃資金、設計、營運、獎賞與處罰等方面(OECD,1995)。美國布希(Bush)總統自2001年上任後大力推動總統管理議題(Presidents Management Agenda, PMA)，其包含五項重點議題：(1)人力資本之策略管理，(2)具競爭力的採購
5、，(3)提升財務表現，(4)強化電子化政府，以及(5)預算與績效之整合。這五項議題目的在於提升各機關計畫的績效資訊品質，促使國會與行政部門於制定管理及資源分配之決策時，能考量並結合績效資訊，以實質提升政府整體的施政績效，向納稅人證明政府運作之效率及成果。(二)績效基礎預算傳統預算制度在強調預算的控制功能，因此注重資源如何配置在不同的支出項目上，要求預算作業的合法性，對納稅義務人負責。績效基礎預算制度強調的是計畫產出與結果，因此更注重預算制度的規劃與管理功能，追求資源在不同的計畫間作配置，以提升資源的使用效率。1980年代澳洲與紐西蘭是最早引進績效基礎預算制度的國家，一開始是將預算按產出編製，目
6、前更進一步按結果編製。1990年代以後多數OECD國家也陸續採行績效基礎預算制度，試圖將績效目標與預算過程結合。(三)績效管理的目的政府引進績效管理與績效基礎預算的主要目的可以歸納有四項：改進效率、改進預算決策、改進財務透明度與課責、節約支出(OECD,2004)。如美國的政府績效與成果法(Government Performance and Results Act，簡稱GPRA)，英國的財務管理法(Financial Management Initiative)，澳洲的計畫管理與預算(Programme Management and Budgeting)，紐西蘭的財政法(Public Fin
7、ance Act)等，這些立法的目的皆在利用績效資訊改進預算決策，以提升行政效率、透明度與課責。績效資訊對於政府是非常重要的，它可以幫忙管理與控制公共服務，也可以讓民意機關監督行政官僚是否有效率使用預算，它也滿足了民眾對於政府課責的要求，因此政府有義務公開績效資訊並對其負責。施能傑(1999)指出政府實施績效管理的最大意義在於改變行政文化，讓公務員以正面積極的態度去面對績效管理的價值，雖然績效測量可能帶來爭議性，仍會更負責的去有效率使用資源。二、績效管理的問題一般政府績效管理常見問題，可以歸納有如下(徐仁輝，2004)：（一） 目標設定一致問題：政府機關目標與私人企業的目標有很大的不同，私人企
8、業以追求利潤為主，政府機關的目標經常是無法量化的。加上政府機關的利害關係人有許多，正如同多重委託人般，彼此的目標可能是衝突的，因此如何透過政治妥協，取得共識並非易事。而目標的確定，卻是績效評估的先決條件，如無法確定目標，即無法訂定績效指標。（二） 績效指標量化問題：績效指標無法量化是績效評估的老問題，對於無法用金錢價值衡量的項目，如何予以評估？如何具體化？對於那些不知如何量化的重要計畫，如果勉強為之，是否造成衡量結果的嚴重扭曲？（三） 資訊的完整性問題：計畫執行的資訊可能是片面的與泛政治化的，而蒐集資訊經常係為不同目的，這使得績效評估無法正確理性且客觀地進行。又蒐集績效資訊來源的不同會產生績效
9、衡量基礎不一致的現象。（四） 評估結果的回饋問題：評估結果是否將作為計畫改進的參考、以及未來計畫取捨與預算編列之考量因素。三、績效基礎預算的問題績效評估與預算作業的結合有其限制，原因有以下三項：(一)績效與財務資料的技術性限制依Pollitt(1999)的分析，直接將績效評估資訊用於預算目的有技術性困難，例如只有部分施政計畫，特別是可以提供市場價格的財貨或服務計畫，較容易進行績效測量，才可以獲得較可信的單位成本。又許多公部門活動，例如研究、濟貧、環保等，他們的結果需要在經過一段時間的未來才能顯現，而非在同一會計年度內可以觀測。 (二)績效資料本質上無法為預算決策提供充分的基礎績效指標代表計畫的
10、整體表現，欲將其做為決策依據，必須對於為何產生此績效結果的原因予以檢討。例如計畫結果績效不佳的原因為何？係因為計畫不具體呢？還是管理不良？顧客群不對？地點不對？外在不利的大環境造成？人員配置不當？預算不足？績效測量不易？或其他因素？首先必須探究其原因，如果是預算不足，增加其預算反而可以導致其績效提升。反之如果是績效評估良好，代表其運作適當，增加其預算可能所帶來的額外利益有限。總之不宜將績效資訊與預算作機械式的聯結，而必須探討績效未如預期的原因，再作預算決策。(三)對未來方向作決策僅依賴過去的績效基礎係不適當的績效資訊指的是過去的表現，而預算決策則是針對未來擬進行的活動作決策，以過去的資訊作為決
11、定未來方向的唯一基礎是否適當？事實上，績效測量應該只是政策與資源決策的考量因素之一。不宜完全以過去的績效表現決定未來的政策之優先順序，例如決策可能需要考量的是利害關係人的偏好、或是有無適當的替代方案等(Perrin, 2003)。四、我國的績效管理問題為提升政府效能與效率，行政院在民國九十年實施行政院所屬各機關施政績效評估要點，要求各機關研擬策略績效目標、年度施政計畫以及年度績效報告；又於九十二年起全面實施行政機關績效獎金制度，引進發給獎金的績效管理制度。依施能傑(1999)的看法，績效管理在組織層面採取的是策略管理，在員工人力資源管理方面則採取績效待遇制度。就策略管理而言首先要確定目標與預期
12、成果，並預先規劃達成目標的工作策略與方案，再建立績效衡量指標與進行評估。至於績效待遇制度則是結合績效評估與薪俸，建立誘因機制引導員工追求工作績效。行政院所屬各機關施政績效評估要點實施迄今，依據林嘉誠（2004）的檢討，有以下的缺失待改進：1.策略績效目標與衡量指標連結仍待加強2.績效目標與衡量指標的挑戰度不足3.施政計畫與預算編列尚難結合4.施政管理及評估資訊建立不夠完整5.評估專責單位及評估人員專業能力仍待持續提升6.人力及經費指標應著重組織績效提升7.機關績效與激勵制度仍待持續結合。綜合本節的分析，在社會要求政府服務需顧客導向、彈性、與效率的時代，績效管理與績效基礎預算制度的採行是必走的路
13、。各國政府面臨的問題，雖然部分由於政府機關目的與公共服務本質特徵，不易克服。惟本文假設如果有公務員出自內心的追求績效動機，部分問題是可以解決的。例如林嘉誠所提及的各機關所訂績效目標與衡量指標挑戰度不足問題，如果機關首長與員工有強烈的追求績效動機，自然會訂定適當的目標與指標，這項缺失也會迎刃而解。參、績效管理與組織學習的關係績效要求是可以正式的政策或法令規章形式來規範之，但當政府公務員面臨的是較少複雜性與較多的標準化任務時，公務員會選擇依法行事，而非注重效率，因此如何透過組織學習方式增進傳統官僚追求績效的誘因是必要的。組織學習理論中有所謂的單圈學習(single-loop learning)與雙
14、圈學習(double-loop learning)，前者係在現行任務、目標與策略下，尋求績效的改善，後者則針對目標、策略與政策予以重新評估。績效管理的學習應屬於雙圈學習，才能讓組織績效的提升獲得成功；同時這學習不只是一種結構性的學習機制，而應是文化性的學習。分述如下：一、績效管理與員工的內在動機人非機械，正式的管理與控制制度只有在要求公務員執行特定行為時有效，好的管理應該是以最大化內在動機，與需要最少的正式控制為目標。事實上正式的管理制度是反生產力的，因為它們降低了內在動機；管理者必須認清正式制度對於人類行為的影響是有其限制的。一旦政府決定讓其公務員更績效與結果導向，它就有義務去激勵員工完成目
15、標，並對結果予以測量。如政府採取策略管理訂定績效目標，必須考慮結合誘因機制與這些目標；亦即目標設定應注意員工內在的動機，可以透過領導方式與參與方式來建立員工任務導向的團隊精神。激勵公務員注重績效也可以利用制度設計引進外在壓力，如利用會計與審計系統，加強計畫預算績效的考核。再如績效評估制度的改進，利用問卷或其他社會科學工具對政策的影響進行衡量。至於引進競爭機制以加強員工改善效率的壓力也是一種方式，如將特定服務外包，或重新檢討政府角色，將民眾視為顧客，績效測量以顧客的滿意度為基礎。二、績效管理與組織學習績效管理本身就是一個學習過程，就組織策略管理而言，組織決策者可以透過績效資訊，進行策略評估與選擇
16、，學習制定策略目標與計畫，進而改善組織績效。就個人層面言，績效待遇制度對員工產生制約學習的增強行為，即工作績效良好者可以獲得更好的績效獎金報酬。(一)單圈學習依據Argyris 與Schon(1996)的定義單圈學習係指工具性學習，可以改進組織任務的績效，這種學習會改變行動策略或策略的假設，但理論與價值則不變。單圈學習適合例行重複的工作，且部門的目標是清楚並被廣泛接受的。就績效管理言，指的是目標確定且可測量的，追求目標的達成，並比較與判斷執行結果。這種情況下比較有利於組織成員間的對話，分析執行過程與面臨問題，以提升績效，換言之，單圈學習只是讓組織作同樣的事情做得更好。在許多國家採行績效管理的經驗中，單圈學習是唯一的學習方式(Liner
