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1、生态脆弱的落后地区：可持续发展、制度创新与经济增长内容摘要：运用制度分析的方法，探讨生态脆弱的落后地区实现可持续发展的制度创新机制，并从资源开发利用、生态环境保护、产业结构调整和技术进步四个方面对制度创新作了深入研究。关键词：生态脆弱的落后地区，可持续发展，制度创新，经济增长新制度学派的分析范式是研究可持续发展理论的重要方法和理论工具。诺斯认为，一个有效率的组织有利于促进经济的长期增长。在微观上，制度界定着人与人之间的经济关系，规定人们的行为选择，提供对未来的稳定预期，形成总体的社会认知体系；在宏观上，制度决定着经济结构、发展战略和经济运行的方向。在可持续发展框架内，经济的可持续发展需要制度创
2、新以获得有力的制度保障。因为，一定的制度安排有助于减少交易成本，克服市场扭曲现象；制度的结构影响人的行为选择及其自身的发展；进而形成适合可持续发展的伦理道德和价值观念。由此可见，探讨生态脆弱的落后地区实现可持续发展的制度创新机制，对实现长期经济增长尤为必要。1. 可持续发展、制度创新与经济增长之间的关系1.1制度创新是可持续发展的内在要求。制度创新既是可持续发展的应有之义，也是实现可持续发展的可靠保证。根据世界银行1995年提出的可持续发展度量标准，一国的财富不仅包括自然资本、物质资本、人力资本，还包括社会资本，即社会赖以正常运转的制度、组织和文化凝聚力等1，这说明制度的完备性、制度的活力是可
3、持续发展程度的重要标尺。从一个国家或地区的可持续发展能力来看，决定可持续发展能力的水平，可由以下5个基本要素及其间的复杂关系去衡量：生存支持能力、发展支持能力、环境支持能力、社会支持能力和智力支持能力，其中，智力支持系统也叫制度支持系统，是指人的智力开发和对于“自然社会经济”复合系统的驾驭能力，要适应可持续发展水平的要求。它主要涉及到一个国家、区域的制度合理程度和制度完善程度。该支持系统是前四个系统总和能力的最终限制因子。2因此，制度创新能力和水平是可持续发展的重要内涵。1.2资源、生态、环境问题中市场失灵和政府失灵现象需要制度创新。行政干预和市场调节是解决资源、生态、环境问题的不可或缺的两个
4、重要手段，即所谓的外部性问题存在的“庇古解”和“科斯解”。首先，市场是实现资源最佳配置的基础性制度安排。“正确运行的市场是促进资源有效利用、减少环境退化和刺激可持续发展的最有效的机制”3。但是，由于如下原因，仍会出现市场失灵现象4：（1）环境资源产权不安全，不存在或难以界定；（2）无市场和市场竞争不足；（3）外部效应；（4）环境信息的稀缺性与不对称性。市场失灵为政府干预提供了理由，而政府的过度干预又会产生政府失灵，如不适当的环境政策形成对环境污染的激励或管理中的寻租行为扭曲资源的有效配置等。因此，环境保护的法律制度创新应从单纯的“命令控制”型管制向多元混合型管理的新模式发展。在处理环境法制实践
5、尤其是政府与市场、政府与企业、政府与社会时提供一整套不同于传统环境行政管制的新思路，采取直接“命令控制”式和市场调节式等多元机制相结合的规制方式，广泛地采用以企业为主导、以消费者为导向的方法来研究公共环境服务，创立适应市场经济要求的法律制度。5 1.3可持续发展涉及到利益格局的调整，可持续发展的实现过程必然同时也是制度不断创新的过程。制度决定利益关系。制度建立的基本规则支配着所有公共的和私人的行动，即从个人财产权到社会处理公共物品的方式，以及影响着收入的分配、资源配置的效率和人力资源的发展6。可持续发展的原则是可持续性、公平性、共同性。可持续性要求兼顾近期利益和长远利益；公平性讲求代内公平和代
6、际公平，前者要求考虑地区之间、利益集团之间的利益分配的合理性和平等性，后者要求兼顾现实发展的需要和未来发展的需要；共同性要求目标和整体利益和谐以及行动的一致性，这就需要协调个体与社会、局部与整体的利益，实现共赢和互利。这些目标的实现过程不仅是利益互动、关系博弈的过程，更是一个制度不断变迁以适应利益调整的需要、引导规范利益分配合理化的过程。1.4不同程度的可持续发展需要相应的制度结构和制度安排。世界银行的经济学家将可持续发展划分为对人均资本保有程度要求不同的三个层次：即弱可持续发展、适中可持续发展和强可持续发展。弱可持续发展要求资本总量不减少而不考虑资本的结构，强调资源的可替代性；适中可持续发展
7、则不仅要求资本总量不减少，还要求资本的构成合理，只肯定资源之间的部分可替代性；强可持续发展则否定资源的可替代性，要求各种资本都不能减少。一个地区实现何种程度的可持续发展战略，或者呈现一个什么样的可持续发展战略结构，需要复杂精密而有具有操作性和现实性的制度安排。而且这种制度安排可能不仅仅是一两种制度，而是一个制度束，即一组制度。2. 生态脆弱的落后地区可持续发展的制度分析2.1制度的需求与供给根据新制度经济学的制度变迁理论，制度需求层面的影响因素有：规模经济、外部性、风险、交易成本。制度需求者必然是新制度的受益者。张晓阳7从地区之间利益冲突、生产力“梯度转移”与生态环境保护、“寻租”和“造租”现
8、象的产生在政策和制度上的规避、人文精神的培育和文化建设与制度供给的内在关系等四个方面分析了实施西部大开发战略的制度需求。这在一定程度上也涵盖了落后地区实施可持续发展战略中的制度需求，但主要只是从宏观层面分析了制度需求。刘恩华8则从成本收益比较、既存法律秩序、法律价格、消费者收入、消费者偏好及相关物品价格等六个方面分析了我国可持续发展的微观制度需求。对于生态脆弱的地区来说，可持续发展的制度需求在微观层面上表现为：（1）只有当可持续发展的制度创新不断产生新的收益，形成一定规模时，才会出现旺盛的制度需求；（2）可持续发展的制度创新具有外部性特点，从制度变迁的受益者角度看，非生态脆弱的地区受益更大，因
9、此，他们的制度需求更为强烈；（3）从生态脆弱的落后地区来看，他们投入更多的人力、物力、财力和时间来实施可持续发展，抛弃先污染后治理的发展模式，本身就承担了较大的发展机会成本和经济可能更加落后的风险。制度的供给不足是落后地区实现可持续发展的主要障碍之一。其中，市场发育程度不足和制度安排不足是两大基本因素9。根据制度变迁理论，制度供给层面的影响因素有：相对价格的变化、技术变迁、社会知识存量、现行的法律和制度、利益集团的关系。影响生态脆弱地区可持续发展制度供给的因素表现为：对可持续发展知识的普及与教育缺乏群众基础；落后的文化舆论环境，封闭的心态、安于现状、依赖思想等文化观念；现存的地区间利益分配格局
10、缺少可持续发展制度创新的动力；过低的生活水平，必要的生存发展要求。例如10，传统核算体系由于对当地政府工作业绩考核的压力和社区发展水平评价的误导，由于不能正确反映当地居民的生态贡献从而获得政府财政转移支付、外部经济补偿、市场等价购买的回报，已成为影响西部生态脆弱地区和生态建设重点地区生态保护、小康建设、人民致富的间接压力。另外，资源开发利用技术、环境保护和治理技术以及产业改造技术的运用和普及程度也是影响着可持续发展制度供给。最后，可持续发展追求的是人-社会-自然的和谐统一以及资源、生态、环境的永续利用，从其整体性、长期性、公益性来看，实现可持续发展实际上是创造一种公共品。因此，无论是政绩评价标
11、准、利益分配规则，还是对公共品的固有特性，都表明该地区地方政府上缺乏增加此类制度供给的积极性。2.2制度的均衡与外部冲击当人们对现有的制度安排满意时，出现制度均衡。此时制度的净收益大于零。外部冲击会导致制度非均衡。制度非均衡会持续相当长的时间，除非存在有效的制度需求和供给11。只有足够大的外部冲击才会导致制度创新。外部冲击的因素有：外部环境的变化、资源条件的改变、外部发展的影响和效应等，一方面使原来的制度安排何制度结构净收益非最大，从而产生制度变迁的动机和需求；另一方面，改变可供选择的制度集合和选择范围。从而改变制度的有效供给。12如果落后地区仍然保持封闭的原生状态，对环境的破坏不大，即处于一
12、种低发展水平的制度均衡状态。然而，实现全面小康社会建设目标、市场经济的冲击、落后地区自身求发展的愿望等使落后地区的原生状态不再可能，对环境的破坏、资源的耗竭也就不可避免。这时外部冲击导致原有的制度均衡被打破，制度创新成为可能。在条件成熟时，新制度的出现就成为必然和现实。2.3制度变迁的形式。制度变迁理论认为，制度变迁有两种形式：诱致性变迁和强制性变迁。可持续发展追求的是长远的、整体的利益，它不可能靠生态脆弱地区的诱致性变迁来完成；可持续发展的整体设计和推进，也不可能单一地依靠市场的力量，必须通过政府一系列强大的政策和制度供给即强制性变迁来实现。可持续发展是一种新的发展观和价值伦理，它不会自发地
13、产生，更不会自发地形成整体的社会舆论，尤其是涉及到地方、部门、企业和个人的利益时，还会遭遇强大的阻力。因此政府需要保证足够的文化价值供给。政府通过施加文化价值的影响，深刻地影响个体经济主体的价值观念和价值标准，形成可持续发展的非正式规则。2.4制度变迁的路径。可持续发展的制度变迁路线可归纳为以环保市场化为基础，以行政管理为主导，诱致性变迁和强制性变迁相结合；在时间上13，近期以强制性正式制度（法律法规垄断供给）为主要方式；中远期以正式制度的建立规范人们的行为和观念为基础，逐步形成符合可持续发展要求的道德、习惯和文化；长期目标是更多地依赖非正式制度，辅之以正式制度。强制性变迁方面：（1）通过制定
14、国家层面的宏观发展战略和规划及其相应的法律体系，形成可持续发展的行为框架和稳定预期。（2）调整现存的利益格局，建立生态脆弱的落后地区利益补偿机制，形成可持续发展的微观激励机制。（3）推进各个领域的绿色环保标准体系和制度规范，形成可持续发展的微观约束机制。诱致性变迁方面：（1）建立完善资源、环境、生态的市场化运作体系，减少交易成本。（2）发挥非政府组织（NGOs）的作用，让他们参与可持续发展的制度变迁中。（3）加强可持续发展的伦理价值观等非正式制度的建设，倡导绿色生产、绿色消费，把可持续发展变成现实的生产方式和生活方式，变成每个人的具体行动。 3.生态脆弱的落后地区可持续发展进程中制度创新的几个
15、重要维度3.1可持续发展中的资源开发利用与制度创新。当前，资源开发利用存在的主要问题是产权界定不明。自然资源是公共品，公有产权的突出问题是产权主体不确定性。导致的后果是：开发过度，浪费严重；加大了环境污染和破坏的治理难度；综合利用和有效保护的激励不足，抑制了资源高效和可持续利用方面的技术创新。因此，需要创新资源的产权制度，明确产权主体的权利和责任边界。根据环境经济学原理，垄断性企业比竞争性企业更有利于资源的长期开发。改变资源开发的无序竞争格局应是重要之策。具体说，落后地区资源开发利用中的制度创新可采取如下措施14：加强矿产资源资产化管理以明确产权主体和产权边界；培育多元化投资主体，形成有效的产
16、权主体激励、约束机制；改革税费制度，将外部效应内部化，强化资源利用的责任意识和补偿功能；组建矿业集团，改变资源开发“散、小、弱、乱”的状况。通过以上措施建立起有偿使用、调控得力、充满活力、具有较强竞争力的高效的制度体系。3.2可持续发展中的生态环境保护与制度创新。（1）科学理解并切实贯彻“预防为主，防治结合”原则， 改变现实中“末端控制”的做法 ，确立“源头控制” 的指导思想。（2）绿色GDP核算制度。率先在西部生态脆弱地区试行绿色GDP核算，具有制度创新意义、可行性和示范效果15。可以使当地政府和当地人民的生态贡献得到社会承认，从制度上规定、激发地方政府和当地居民对生态环境保护的内在积极性，可以实现生态脆弱地区经济社会的可持续发展，实现保护、发展、富裕的共赢。绿色GDP可以使当地居民为生态环境做出的贡献得到正确评价，并为补偿和致富提供理论依据。（3）建立污染者、治理者、受益者的利益、责任合理分配机制。根据环保责任分散化、社会
