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1、一、行政管理体制改革中加强法制化建设的必然性（一）“依法行政是依法治国的重要基础”（二）行政管理体制的性质和地位决定了改革必须依法推进二、行政管理体制改革中法制化建设加强的表征（一）普法宣传和执法工作加强（二）行政管理立法建设加快（三）行政管理法制化建设再次被关注三、行政管理体制改革中法制化建设的不足（一）行政组织法规不完善（二）行政执法监督法规不完备（三）行政管理程序法制化滞后（四）国家公务员的法律素质有待提升四、行政管理体制改革中法制化建设不足的改进路径（一）积极完善行政组织的立法（二）努力加强行政执法监督法规的制定与完善（三）大力推进行政程序法的完善与制定（四）着力提升国家公务员的法律素
2、质法制化视角下我国行政管理体制改革研究内容摘要：行政管理体制的法制化建设是我国改革开放以来就十分注重的问题，并取得一定的成果，但也存在一定程度的不足。其不足主要体现在行政组织法规不完善、行政执法监督法规不完备、行政管理程序法制化滞后以及国家公务员的法律素质有待提升等层面。在新一轮的行政体制改革中，应努力对这些方面予以改进。只有如此，才能使我国的行政体制改革迈上一个新的台阶。关键词：行政管理；体制改革；法制化自改革开放以来，我国的行政管理体制改革问题已经逐步展开，但改革成效往往并不尽如人意。此种情况存在的重要原因之一，在于改革中法制化建设的不配套与不完善则。正是由于此方面的不足，导致行政管理中难
3、以真正使政府成为服务型与责任型的政府，而人治因素也成为制约行政管理绩效的重要因素。基于此，本文从法制化视角出发，从行政管理体制改革中法制化建设必然性的及其加强、行政管理体制改革中法制化建设的不足及其改进路径等层面予以分析，以期对新时期行政管理体制改革相关问题的研究，贡献自己的一得之见。一、行政管理体制改革中加强法制化建设的必然性我国在行政管理体制改革中极为注重法制化建设。所谓的国家行政管理体制法制化是指国家在宪法的基础上，制定完备的行政管理法律规范，把整个行政管理体系置于法律的调整和支配状态，并保证在实际行政活动中得到严格的遵守和执行，使行政活动沿着公众期望的方向，即民主政治的目标健康发展和有
4、效运行，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性。我国之所以对于行政管理体制改革中法制化问题十分关注，主要源于两方面原因：（一）依法行政是依法治国的重要基础依法行政就是行政机关行使权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律的规定。它要求公务员在法律规范的要求和束缚下，在人民群众的监督下，按照公正、合理、合法的原则从事公务活动，使得自己的行为符合法律的要求和人民的愿望。依法行政是现代政府行使职权的基本准则。在党的十五大报告中明确提出，要推进依法治国，建设社会主义法治国家，必须从制度和法律上保证“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利”1。为保障人民民主，必须要“广大人民群众在党的领
5、导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”2，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。在此过程中，各行政部门的领导干部必须要依法决策，进行行政工作，把行政管理纳入法制的轨道，依法行政。只有如此，才能尽可能避免行政错误，确保整个行政环境的良好运行，更有助于推进依法治国的实现。因此说，依法行政是依法治国的重要基础”。（二）行政管理体制的性质和地位决定了改革必须依法推进行政管理体制属于广义上的政治体制，但又具有独立性。在政治体制改革尚未全面启动的情况下，行政改革的政策空间主要集中在法
6、律制度层面上。只有坚持法制先行，改革才可能取得宪法上的正当性。同时，行政改革旨在清除影响社会经济发展的体制性障碍，改革措施的强度与行政法治约束行政的程度相当。凡是需要作为行政制度的有机组成部分长期保留下来的改革措施，一般应当在行政法中加以规定。在过去我国所进行的多次行政体制改革之所以不成功或“得而复失”的重要教训就是不重视法治，主要就是在改革过程中，没有将相关层面的更新或变革以法令章程的形式制度化，以至于在改革的高潮过后，一些弊端会再现。正因如此，在今后的行政体制改革中，要需要加强法制化建设，不仅将行政组织的机构、职能、编制等，通过法律或行政法规来确定，而且逐步制定国务院各部门组织法（或条例）
7、和省、市、县、乡镇政府的组织法，使之改革的成果在法律层面得到充分的体现，改革由此也必然会取得进一步的成功。二、行政管理体制改革中法制化建设的加强自1978年以来，我国行政管理体制进行了 6 次较大的改革 3。尽管每次改革的背景不同，目标和任务不同，但每次改革时都对如何依法行政、加强法制化建设的问题予以高度重视，逐步加强行政管理的法制化建设。（一）普法宣传和执法工作加强自改革开放以来，我国不断加强了普法宣传和执法工作，使公民法制意识明显增强。如1989年颁布的行政诉讼法中规定“民”可告“官”的权利，1994年又颁布了中华人民共和国国家赔偿法，对国家赔偿的构成、范围、方式和计算标准作了规定，使公民
8、可通过诉讼，依靠法律维护自己的合法权利。（二）行政管理立法建设加快在十五大上，提出了“依法治国”的方略，并把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。而我国的行政管理体制改革也在此种新形势下，进入到一个新的发展阶段。之后，全国人大及其常委会相继通过了一系列有关健全国家机构组织制度、惩治腐败、保障公民权利的法律，以及其他一系列法律，如环境保护法、教育法、体育法、国籍法、统计法、科技进步法等行政管理法律，并且随着公务员制度的实行，国务院颁发和施行了国家公务员暂行条例。到目前，我国初步形成了以依法行政为主导、体现中国特色的行政管理法制化模式，国家在政治生活、经济生活、社会文化生活的主要方面基本做到
9、了有法可依。（三）行政管理法制化建设再次被关注进入新世纪新阶段，我国行政管理体制改革中法制化建设问题再次被关注。2007年，在党的十七大报告中为新世纪新阶段我国行政管理体制改革指明了方向。报告中明确提出要“加快行政管理体制改革”，其改革方向是要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。为此必须要积极探索“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”4其实质就是按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立一个服务型、责任型、法治型相结合的高效政府。由此开始，行政管理体制改
10、革再次成为人民群众关注的热点，而在改革中，加强法制化建设也成为重要内容之一。三、行政管理体制改革中法制化建设的不足行政管理体制改革中涉及到行政组织、行政职权、行政人员等层面的问题，而在具体的法制化建设中，改革开放至今我国的行政管理体制的改革中，虽然每次的法制化建设都取得了一些阶段性的成果，但仍存有一定的不足。（一）行政组织法规不完善对行政组织依法进行是行政管理体制法治化的基础，只有行政机关及相应行政组织的设立具备了法律基础，依照法律来存在、发展及取消，其相应的人员配备也因此而合理、合法，由此才能够谈得上行政法治化的建设，也才有可能建立完善的法治社会。然而，从我国组织立法来看，行政组织的立法体系
11、极不完善。具体表现在，相关的行政组织立法更多注重对一些原则性的规定予以强调，而对于一些具体问题的本身，其规定往往不甚明晰。目前，我国行政机关的设置、地位、职责、权限等，主要由宪法、国务院组织法、地方各级人民政府组织法加以规定。地方人民政府组织法实际还不是一个单行的法律，而是作为中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中的一章而存在的，只有十五条。我国行政机关的设置及其权力配置，是没有相应的组织法来规范的。同时，在国务院组织法、地方政府的组织法中，对于组织机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等都缺乏明确规定。此种问题的存在，最终导致在行政管理的实际运行中，各具体行政执法部门
12、权能分配交叉失当，职责界限不明，互相交叉重叠、争权夺利，常常相互扯皮，造成管理对象的无所适从，由此影响了法治的权威，败坏了法治的形象。（二）行政执法监督法规不完备在一个法治社会，行政机关也必须要对自己的行为负责，其行为也必须受到监督，对于不当与违法的行政行为也必须予以控制和制裁，使之承当法律责任。只有如此，才能保证法律规定的人民民主权利的实现，使之避免受到国家权力的侵犯和损害。同时，如果行政执法领域不全面、系统地贯彻执行，则再好的法律也不可能在现实生活中发挥其应有的作用。而要保障在执法领域完整地落实执法的指导思想，则不能忽视监督的作用。这里的监督不限于行政系统内部上级对下级的监督，也不限于行政
13、系统外部权力机关、司法机关对行政机关的监督，而更重要的是行政的相对人因行政机关滥用职权，使其自身的职权受到侵害时，依法定程序提起的行政复议或行政诉讼对行政机关妥善行使职权的监督。目前我国仅有事后的救济提供保障，而执法监督方面的法律法规很少。现阶段也仅限于行政系统内特设的专门监督有行政监察法和审计法。法律监督机制并没贯彻到每一个法律法规中，往往失之于对监督主体的方式、程序和具体责任形式的欠明确的规定。大多数法律法规对行政权行使的范围、权力的法律控制手段、法律责任的具体形式都没有作出明确的规定。（三）行政管理程序法制化滞后现代行政发展的一个重要趋势是实现权力行使过程的程序化。所谓的行政管理程序化就
14、是要将行政机关行使行政权力的各种行政行为存在或实现的方式（步骤、方法、时间和顺序），用制度固定下来。这是实现行政管理科学化、系统化、法治化的必由之路，是对公共权力的产生、行使实施监督、制约的最好手段。通过公共权力行使的程序化，实现公共权力运行状态的公开化、开放化、有序化，以保障达到更高的效能、更佳的目的、更大的适应性。此种程序化得事先，必须要有法律法规作保障。依法行政不仅要依一般实体法律行政，还必须依一般程序法律行政，否则依法行政也就徒有其名。合理的程序的规则，可以确保政府及其工作人员处事客观公正、平衡。通过程序法律、法规的引导、规范和保障，能使行政权力与公民权利达到平衡。我国在已关注到行政程
15、序的重要性，着手逐步将行政程序纳入法制的轨道，先后制定颁布了国家赔偿法、行政处罚法、行政监察法、行政复议法、立法法等单行的行政立法、执法、司法方面的程序法律。特别是行政处罚法，是一部包含较完备程序内容的程序法。但总体来看，我国在这方面的工作还处于起步阶段，许多行政程序还没有法律化，行政行为的步骤、方式、时限等缺乏必要的规范、制度，有关于行政权行使不得侵犯或损害公民、组织的合法权益的程序性规定较少。结果执法中常会出现随意、野蛮、暗箱操作、越权、滥权、以权压法、以情枉法等行政违法、不当行为，影响行政权行使的合法性、合理性、民主性和效率性。（四）国家公务员的法律素质有待提升行政管理是由人来进行的，人
16、的素质的高低直接影响着行政管理的水平。作为政府管理的主体，国家公务员是行政管理体制改革的关键环节，因为他们既是各项法规和政策的制定者和执行者，又是行政管理体制改革的实施者和推进者。只有建立一支高素质的国家公务员队伍，才有可能建立完善的行政管理体制，而高素质的公务员队伍建设的一个重要方面则是其法律素质的提升。一方面，公务员在国家行政管理中的强势地位要求对他们的职权予以关注。因为行政组织一旦成立，即享有法定的职权，掌握大量的可控资源，并据此拥有了可以直接对公民、法人或其他组织的人身、财产权利予以直接干预的强制权力。如果不对这样的权力予以重视，甚至放纵用权者任意行使权力，不仅会使权力本身发生异变，还会造成行政事务的紊乱。另一方面，依法行政主要是依靠
