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1、安全健康是最大的财富中国人民大学劳动人事学院 孙树菡 世界上最宝贵财富的莫过于人类自身及其赖以生存的自然环境。人类最主要的社会活动就是生产劳动，惟有保护劳动者的生命与健康，才能保证国民经济持续、快速、健康地发展。国际劳工组织提出“体面工作”的目标包括安全生产，不允许职业伤害和职业疾病与工作相伴而生。我国政府已经承诺：“向世界上对我们人类的安全与和平、生存与健康构成严重威胁的现象作斗争，并将此作为我们工作的重点和优先领域”。改革开放以来，我国的经济建设突飞猛进，劳动安全卫生事业也取得了不小的成绩，但与高速发展的经济形势相比还存在一些差距。经济改革与社会转型，工业化与城市化进程加快，劳动和社会保障
2、制度尚在重新构建之中，这种特定的时代背景导致劳动者的职业风险急剧增长，不仅表现在显性的工伤事故方面，也表现在具有迟发性的各种职业病方面。工伤事故率及伤亡人数的多寡，是评估职业劳动者工作安全形势的基本指标。多重因素导致我国职业健康形势严峻，根据国家统计局的数据资料可以得知，我国安全生产形势严峻，职业病危害深重。在分析事故原因时，我们不难看出，中国现阶段的安全生产形势恶化是多种因素综合影响的结果，但主要是人为因素所致。 一、长期立法滞后所产生的“后遗症”由于历史原因，我国经济基础比较薄弱，科学技术发展水平较低，劳动者整体素质不高，特别是安全文化素养较差。长期以来，我国在安全卫生方面的立法滞后，过去
3、的相关立法都是针对国有企业，县以上大集体企业参照执行。改革开放后，“三资”企业、乡镇企业、民营企业、个体企业等多种所有制形式企业如雨后春笋般涌出，但安全生产法规建设却跟不上形势发展的需要。对非国有企业和中小型企业的安全生产条件和安全生产违法行为缺乏相应的法律规范和处罚依据。相当多的私营企业、集体企业、合伙企业和股份制企业不具备基本的安全生产条件，安全管理松弛，导致事故不断，死伤众多。据统计，非国有企业的生产安全事故死亡人数占全国总数的70左右。立法滞后引起的劳动条件恶化，经济损失加重，劳动生产率降低，使国家和岗位职工都背上了越来越重的负担。二、“政出多门”，致使监督、监察不力过去，我国劳动安全
4、监察的职权是由劳动部内专设机构代表国家行使的，主要是管理工伤事故；自80年代开始，在原劳动部职业安全与卫生监察局增设工业(职业)卫生处，负责劳动卫生方面的监督等工作（职业病治疗则由卫生部负责），而劳动卫生监察原来一直是由卫生部的专设机构行使权力的。实践证明，多头管理、交叉管理的效果是不理想的，两个部的协调工作也要分散一部分精力。1998年政府机构改革，对劳动安全工作的职能又重新作了划分：安全生产划归国家经贸委，职业病防治划至卫生部，工伤与职业病保险留在劳动与社会保障部，而一部分安全检测工作划给国家质量技术监督局。在这个职能分工方案中，安全与卫生工作被截然分成两部分。从体制上讲，现在政出一门，企
5、业管理的角度看是理顺关系了，但政府工作体制、法律体系与安全生产作用机制不相吻合。在以往的执法监察工作中也都是对企业安全与卫生状况同时进行监督检查。在实际工作中，很难想象对一个企业、一个作业场所和一个工作岗位分为安全与卫生两部分后，怎样来具体地进行监测、监察工作，也很难把某一种不良工作条件和有毒有害物质来分成哪一部分是属于安全，哪一部分是属于卫生。三、地方保护主义后患无穷改革开放以来，我国外商投资企业有了长足发展，目前已基本形成多门类、多层次、多渠道、多元化的外向型经济格局。外商投资企业已成为我国社会主义建设不可缺少的组成部分，发挥着巨大的作用。但是，有些地方政府以“优化投资环境”为由，不敢坚持
6、“三同时”原则，放弃监督管理，以致在对外开放、引进国外投资和技术的过程中，职业危害也从境外向境内转移，形成了新的职业卫生问题（印度博帕尔事故是最大的警示）。此外，还有一些大企业以“联营”等形式，将危险及有害作业向乡镇企业转嫁，以换取自身的高效益，却给本来管理手段就不完善、有关法律法规不健全的乡镇企业造成了严重的职业危害后果。有些地方政府目光短浅，只注重眼前的经济利益；有的官员甚至与违法者相互勾结，为不具备安全生产条件的企业开绿灯，安全生产和职业健康潜伏着很大的危机。四、市场准入标准太低，小煤矿遍地开花我国现行资源管理政策已不能适应市场经济需求，在对采矿单位收取矿产资源补偿费和资源税时，并非根据
7、资源蕴藏量事前进行有偿转让，而是依据生产量、甚至销售量事后收取，其收费额度亦微乎其微，这样，生产者无须很大投资，就能打井采煤，以很低的成本，就能获取极高的利润。从某种意义上讲，这种政策助长了带有安全隐患的小煤矿屡禁不止之风。五、安全投入“欠账”导致事故率居高不下由于我国的安全生产工作基础薄弱，企业安全技术装备老化、落后，抗灾能力差，不能及时有效地预防和抵抗事故灾害。据初步统计，目前仅国有重点煤矿“一通三防”欠账就高达40多亿元。民营企业的安全投入就更少甚至没有。现行立法对此没有明确规定。一些投资者急功近利，短期行为严重。为了以最少的投入获得最大的利润，在生产投资和厂房等基本建设中忽视对安全配套
8、设施的投入，采取“赚到钱就走”的方式，在安全防护、消防设施和卫生设施方面不愿投资，导致一些企业设备陈旧、安全条件差、职业危害严重，从而严重影响职工安全与健康。六、企业劳动安全卫生管理松懈混乱，安全生产责任制没有落实我国的企业转换经营机制条例是国有企业进入社会主义市场经济体制运行轨道的一个重要文件。但在这个文件中，没有一条直接提到劳动安全卫生问题，致使企业在转换经营机制中，对安全卫生没有引起足够的重视。在企业转机建制过程中约有30%的企业把安全卫生管理部门视为非生产管理部门，机构调整中削弱了安全管理。在相当一部分乡镇企业中，尤其是一些村办企业没有安全生产管理机构和人员，安全生产制度极不完善，基本
9、上停留在初级管理水平；特殊工种无证上岗现象普遍存在。由于生产过程中缺少或不落实安全管理制度和措施，导致生产现场混乱，大小事故频发。一些外商企业只注重经济效益，而忽视安全生产和职工合法权益，企业管理规章制度不健全，安全生产责任制不落实。七、缺乏安全教育，安全意识淡化企业所有制结构的多样性，特别是个体、私营企业的发展和随着“抓大放小”的国有企业改革，跨地区、跨行业、跨部门、跨所有制的改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制以及无主管企业的大量出现等，增加了劳动安全卫生工作的难度。不少企业的管理经营者对国家有关政策法规知之甚少，在执行中存在着很大的随意性，有些可能根本不存在什么“安全意识”。有的
10、企业非法生产经营，片面追求经济效益，严重违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的“三违”现象层出不穷。由于相当一段时期内，我国的劳动力市场供大于求，大量职工下岗，农村富余劳动力涌入城镇劳动力市场，这些人自身的素质决定了他们中的多数人可能要从事劳动强度大、危险与有害因素较多的工作。他们为生活所迫，不得不将生计的考虑先于安全，另一方面，多数企业往往只重视正式职工的培训教育，而忽略了对这些人的教育。其结果，这些本来安全意识就很淡薄的临时工、农民工既可能由于缺乏必要的劳动保护措施而成为工伤事故和职业病的主体，又可能由于缺乏必要的技术知识及安全常识教育而成为事故的直接责任者。八、根本原因在于劳动保护法规没有得
11、到全面的贯彻落实虽然我国在劳动保护方面的法制建设仍然有值得完善的地方，但至少不能说无法可依。因此，现阶段中国出现的安全生产风险高峰，主要的还不是劳动保护方面法制建设问题，而是这些法制规范不能真正得到全面贯彻落实，或者被其他制度所扭曲所致（如农民工受传统户籍制度的影响极大）。建立健全社会保障制度 一、劳动保护制度建立的必然性和紧迫性我国的社会保障制度改革虽然也取得了很大成就，但原有的、由用人单位负责的属于劳动保险范畴的工伤待遇实际上已经被摒弃，而与劳动保护密切相关的工伤保障制度却并未得到确立，目前仍然处于小范围的试点状态，它意味着在非公有企业就业的大部分劳动者即使在工作中遭遇伤害事故或职业病也难
12、以顺利获得经济补偿。因此，与劳动保护相关的保障制度亟需建立并完善。在劳动力供大于求的情况下，农民工、下岗职工及女工择业余地小，根本难以考虑就业环境及劳动保护。不少企业也在钻法律和制度的“空子”，不给非正式职工上保险，即使是正式职工，也有不少“漏报”的。也有一些企业在签订劳动合同时，“充分考虑”了职业病的“迟发性”特点，致使不少劳动者患了职业病后，会因“合同到期”而被赶到社会上，严重地损害了劳动者的基本权益。我国现行的工伤保险制度是50年代劳动保险条例规定的。这一制度的实施对确保劳动者的合法权益、稳定社会及促进生产发展曾起过积极的作用，但其后的“企业保险”及我国社会经济的重大变化，表明该制度已不
13、能适应今天的形势了。考察我国现有的工伤保险制度，可以发现，工伤保险覆盖面过窄、待遇水平较低且难以得到保障成为突出的问题。为数众多的外企、私企、乡镇企业没有参加工伤保险，为数众多的进城务工人员和农村务工人员遭受工伤后无法获得经济补偿，即使能得到工伤待遇的因工伤亡的职工及其家属也由于收入水平的急剧下降而挣扎在贫困的边缘。这些问题，不仅会影响社会的稳定，而且会成为工业化、城市化进程的阻碍。现代社会对工伤等重大事故，对劳动者的健康安全，表现出越来越密切的关注，也正是在政府及社会力量的推动之下，工伤保险制度改革取得了较大的突破。此外，对外开放程度的不断加深和国际合作的加强也在客观上促使工伤保险制度与国际
14、接轨。因此，建立并完善与工伤保障相关的保障制度，就显得十分必要与迫切。二、完善劳动社会保险体系的近期目标作为我国社会保障体系建设中的重要一步，新颁布的工伤保险条例超越了劳动和社会保障部原来的职工工伤保险施行办法，由一个部门的规范性文件上升为国务院签署的行政法规，法律效力大大提高，它对规范工伤保险制度，促进工伤预防和职业康复，进一步维护职工的合法权益，具有十分重要的意义。鉴于我国目前的国情，需要经过若干年才能完全实现条例的规定，因而应首先设置一个近期目标，逐步完善我国的工伤社会保险体系。近期目标可以从两方面考虑。1广覆盖。近期目标可以是多层次，但应广覆盖，切实保障劳动者的权益。过渡时期则应是在此
15、基础上逐步达到制度统一、政策统一，体系逐渐完善。2以治疗、补偿为主。现阶段的工伤保险制度以治疗、恢复职工基本劳动能力以及维持工伤职工及其家属的基本生活质量为主。我国工伤保险制度目前面临的最大的一个问题就是覆盖面狭窄，工伤保险制度的“扩面”工作困难重重。虽然我国已建立了工伤社会保险制度，国家和各省区市制定的工伤保险办法条例也都要求企业必须参加工伤保险，但目前相当多的企业却没有真正执行。造成上述情况的主要原因，一是由于工伤保险只是当地社保机构多项业务中的一个险种，难以投入大量精力；二是保费较低，社保机构对吸收高危行业投保缺乏积极性；三是赔付数额很小，发生事故后大量的抚恤善后费用主要仍由企业负担，导
16、致企业觉得多此一举。这些，都影响了我国工伤事故保险制度的实施。三、我国应采取有力措施建立健全社会保障体系中国需要建立新式的、健全的社会保障体系，工伤保险条例的颁布为此打下了坚实的基础，但我们现阶段应该踏踏实实地为实现近期目标而努力，切忌搞一刀切、“拔苗助长”。在目前国情及现行政策框架下，为达到近期目标，建议：（一）国家需要尽快确立雇主对雇员工作安全提供有效保障的法律责任，包括经济赔偿责任与法律责任，现阶段尤其需要体现出对遭受伤害的雇员的经济赔偿责任，这种赔偿且不得替代雇主应当承担的刑事责任。中国现阶段还未制定专门的雇主赔偿法，但并不意味着雇主可以推脱对雇员工作安全的责任；谁损害谁赔偿，损害多少赔偿多少，既是世界各国民法中的通行原则，也是中国民法的基本原则。因此，在未有专门的雇主赔偿法前，按照过失原则来处理工伤事件与劳动者的职业病也是有充分依据的。（二）在实施细则中加大对不遵守规定
