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1、一、文化政策的定义要想清楚说明什么是“文化政策”这个种概念，必须要首先明确什么是“政策”这个属概念。根据辞海定义，政策的含义是“指国家、政党为完成特定的任务而规定的行动准则，是路线、方针的具体化。”1不过，迄今为止在理论界，“政策”的概念并没有严密定义并得到一致的认可。一方面原因在于，“政策”这个词语出现的频率非常活跃，通常用法各异。在众多规范性文件中，可见各式各样关于“政策”一词的使用，在不同语境下，其各自的内涵和外延，具有非常大差异，可谓五花八门，这直接导致我们对“政策”的定义和理解具有模糊性和混乱性。例如常常可以见到“党的政策”、“国家政策”、“政策法律”、“具体政策”、“政策精神”等各
2、类使用方式，但它们其实并不完全指向同一概念内涵。另一方面，在现实使用中“政策”的表现形式过于丰富，灵活性太多，这同样阻碍了我们想要对其进行严格、明晰的定义。在习惯性用法中，不仅规范性的法律、文件可称作“政策”，还有一些没有规范形式的讲话和评论也被习惯性称为“政策”。可见，在不同的情况下，我们对“政策”的理解是很难绝对统一的。客观地说，“政策”的定义虽然纷繁复杂，但这并不影响我们在各种语境下继续合理使用。由于复杂的政治和历史原因，我们已经对“政策”所体现出的背景的深刻性有着潜移默化的理解。除非要求极高的学术研究和法律文件，事实上对“政策”一词各种灵活的解释，一般也并不会使人对该语境的整体理解造成
3、误区。因此，实践中我们没有过多纠结于必须对“政策”词语本身进行统一、严格的定义。还有学者提出，“我国长期因计划经济体制而导致的一种现象，政策和法是不同的两个概念，并不是这两个概念本身有什么不同，而是这两个概念所产生的历史背景和承载的内涵不同。”2但笔者认为，文化政策和文化法律从性质上还是有相当差异的，它们分别构成党对文化进行宏观管理和中央政府对文化进行宏观管理的主要手段和方式。因此，有必要对这两个概念进行区分和剖析，对“政策”一词进行狭义的界定，以免在论述时产生混乱。笔者在本文中将“政策”概括为“执政党为实现一定历史时期的任务，为处理政治事务而制定的路线、方针、原则和规范的总和。”在这个概念下
4、，政策的形式范畴包括了党的口号、纲领、章程、文件等等；内容范畴包括中国共产党全国代表大会或中央全会的文献和决议、中共中央文件、中共中央办公厅文件以及中央直属机构为贯彻中央精神以及进一步解释和细化党的基本政策而发布的相应文件等等。需强调，领导人的口头讲话等不具备正式规范形式的内容并不包括在内。尤其需要特别说明，那就是党的政策和国家政策的区别。党的政策与国家政策并不是同一个概念，但其实紧密不可分。在社会主义政治制度下，中国共产党作为我国执政党，对政府机构和国家事务实行政治领导、组织领导和思想领导，对国家的大政方针和重大事项进行决策。因此，国家政策是以党的政策为基础的。在很多情况下，二者虽然内容相同
5、，但是他们发布的主体和采取的形式并不相同，因此法律属性不同。相比较而言，在理论和实践中，国家政策比党的政策更加难以作出明确的定义。尤其是国家政策常常指向未形成规范性文件的原则、方针和发展战略等，或者指向某些具体问题的具体执行计划方案。例如一些行政调整手段，也往往被称作“国家政策”。本文中，根据前文阐述，显然将“政策”定位于“党的政策”，而非国家政策。我国的文化政策，也就是中国共产党作为执政党为进行政治领导、促进文化发展的需要而制定的路线、方针、原则和规范，是管理国家文化事业发展的重要措施和主要方式及手段。二、文化法律的定义理论界通常使用的概念定义是，法是由国家制定或认可，并由国家强制力保障实施
6、的、由物质生活条件决定的、反映掌握国家政权的统治阶级意志，规定人们在社会关系中的地位、权利和义务，确认、维护和发展有利于统治阶级的社会关系和社会秩序的规范系统。广义的法律，则指法的整体，即国家制定或认可并由国家强制力保障实施的各种行为规范的总和。它包括宪法、法律、法规、规章和法律解释。狭义的法律，专指拥有立法权的国家机关依照立法程序制定和颁布的规范性文件。本文中所提及的文化法律，指拥有立法权限的国家机关依照立法程序制定和颁布的关于国家文化事务管理、调整社会文化生活为主要内容的规范性文件的总和。三、文化政策与文化法律的区别与联系通过概念的界定，我们可以明确的是，执政党的政策并不等同于法律，现阶段
7、我国文化政策也并不等同于文化法律。目前很多学者对文化政策的研究立论，事实上采用的是广义的文化政策概念，例如文化政策学中的定义，“文化政策是一国对于文化艺术、新闻出版、广播影视、文物博物等领域进行行政管理所采取的一整套指定性规定、规范、原则和要求的总称，是有别于科技政策、教育政策等其他领域政策的一种政策形态。”可见，此处对文化政策的定义实际上既包括了党的文化政策，同时也包括了文化法律。而在本文中，笔者对这两方面做出相当明确而具体的界定。文化政策与文化法律有着明显的区别：第一，产生的渠道不相同。我国文化政策是由党制定和颁布的，具有多种表现形式，同时也带有随意性和不确定性的外在特征，例如宣言、纲领、
8、决定、决议、讲话、文件、通知、声明、口号、批复等等。而文化法律则是由有相应立法权限的机构按照法定的程序制定的，表现形式具有规范性和确定性。第二，调整范围和方法不同。文化政策一般不调整社会文化领域中涉及程序类的部分，不具备强制性，靠理想信念、道德教育、纪律规范等加以实现。文化法律则对党内文化建设问题不予涉及，并且依靠国家强制力保障实施。第三，外在表现属性不同。文化政策更加活跃，具有前瞻性和时代感，更能反映出社会生产力和文化发展的阶段性需要，往往是促进文化建设发展的先导。而文化法律则应当具有较强的稳定性、严谨性、系统性和普遍性。文化政策体系与文化法律体系的关系到底呈现出一种什么样的关系呢？首先，文
9、化政策是基石，是社会文化生活基本价值观的体现。同时，文化政策弥补了某些方面文化法律的空白。“法律机制在社会调整系统中不能不受到其他社会规范的影响，而政策是其中反映社会利益和变革最为深刻和直接的一种，其他一切社会规范都必须服从根本性的社会政策所作出的价值选择”。 3文化政策所确立的国家核心文化价值体系，直接决定了社会主流文化意识形态，构筑了人民的精神家园和共同的思想道德基础。文化政策始终引领着文化的前进方向，为人民创造文化产品提供了强大的精神力量。“当文化方针、文化政策符合文化发展客观规律时，就有利于保障、鼓励、促进全民族的文化创新，有利于文化生产力的解放和发展，文化就繁荣，就发展，反之，文化就
10、萧条，就停滞。双百方针的提出及其贯彻过程中所遭遇的种种曲折，就有力地证明了这一点。”4尽管文化法律作为政府进行文化宏观管理所制定社会文化行为规则，对维持社会文化发展秩序和推动社会文化进步具有重要作用。但是，在进行文化宏观管理过程中，文化法律的作用并不能一味高估，尤其是当文化立法相对滞后的情况下。例如，我们都了解的假唱现象，在大家“明知”的情况下存在了很长时间，甚至从某种强调现场效果的角度看，具备了一定的“存在的就是合理的”的理由。但是显然，社会价值的道德认同和法律底线都不会认同假唱现象是“合理的”，因为这种现象对社会文化生活的影响弊大于利，让整个社会艺术表演活动失去健康良好的秩序。我们都知道，
11、直到2005年营业性演出管理条例出台，“不得以假唱欺骗观众”的规范才出现。这体现了法律对类似文化现象的界定往往迟迟难以划定，也就是常说的“法律滞后性”，可能会导致法律未覆盖的社会文化生活处于无监管和无序状态。不过，法律的滞后性同时体现了法律在对新生的事物现象进行“存在的是否是合理的”命题下的观察、审视、评估和决定，然后再作出决策的行动。这种滞后性和谨慎性，在某种程度上说，是必然的也是合理的。在实际生活中，新事物、新现象以及纷繁多样的社会矛盾层出不穷，文化法律始终将存在“滞后”的“弊端”。 无论如何严密，其固有的局限性导致其始终将出现落后于实际和客观形势，永远都存在不完善、不详尽之处。这就要求我
12、们不仅要建立协调预期的法律机制，更要善于利用文化政策的灵活性来弥补其中的不足。而在尚未制定文化法律的社会文化领域内，社会关系就只能以文化政策调整为主。文化政策涉及到我国文化生活的各个方面，不仅是党领导社会文化事业发展的指针，也是社会文化立法的依据。我们应当按照文化政策所引导的方向，有意识地引导、协调社会文化行为，帮助人们进行价值观和行为选择，建立良好的社会文化发展秩序。也就是说，在已经制定的文化法律不足以调整社会文化领域内各种复杂关系的时候，政策和法律同时作为调整规范存在，相互配合和补充。一方面，“某些法律规范的具体内容、内涵和外延是根据形势，由政策来确定”5。另一方面，中央提出的文化政策往往
13、由文化法律加以具体化和规范化，以补充法律的不足。经验证明，凡是新的重大社会文化问题的产生或者文化宏观管理方针的转变，包括现在正在如火如荼展开的文化体制改革，一定会出现阶段性的探索实验过程，这个过程也就是从政策指导到制定法律的过渡过程。很多法律规范的产生，也就是从政策原则调整产生的法律关系中再产生出来的。尤其在改革的过程中，许多探索性的文化政策必然要在社会文化生活中起到非常重要的作用，长期活跃在文化领域。当然，它们中的大部分最后都将转化为法律规范。随着文化法律的不断健全，调整机制日益完善，法律调整将在社会文化领域内越来越多地取代原来文化政策的职能和作用，成为社会文化生活中最主要的调节手段。但这并
14、不意味着文化政策的作用日益削减，而是将“进入更高的层次，作为法律的精神或原则，发挥它在整个社会调整系统中的宏观指导作用，而不再作为一种法律渊源与法律体系在微观层次并行”6。文化政策的主要职能则是构建国家文化价值体系的核心功能，而不再过多体现在规范性上。在这个层面上说，这将是文化政策和文化法律的理想格局。其次，文化政策和文化法律互有制约，互相作用。一方面，政策与法律的适用可能产生交叉或者矛盾。从法律的特点和性质的角度来讲，文化法律作为独立的社会调整机制，强调的是独立的实施过程。但是在实际中，文化政策对文化法律的实施具有相当影响。在不违背法律基本原则的情况下，文化行政机构和文化执法机构在依法行政及
15、办案过程中往往要进行适当变通，以考虑党的文化政策需要。可以说，目前党的各种政策，都是法律在实施过程中的指导和参考。同时，在社会文化发展新过程中出现的新事物、新形势，也必然产生新的社会调整要求。而此时文化法律可能已经经过一段时间落后于新形势的发展，新的政策原则超越了原有的法律，却又没有规范化形成新的法律，这就会产生新的政策和旧的法律之间的交叉或者矛盾。尤其现阶段我国文化体制改革的过程中，这种新旧体制改变面临到的新情况新事物会层出不穷，所带来的矛盾也势必比原有计划体制下文化发展单一模式的稳定时期更加突出。如果政策的效力盲目地高于法律的效力，那么文化法律的具体实施势必面临着尴尬的境界。这是个无法避免
16、的必然过程，在这个过程中，笔者认为，依法有权对文化法律进行解释的职权部门，根据党的最新政策对文化法律进行及时有效的解释，则能够有效缓解这种矛盾。另一方面，党的文化政策经过实践的验证，在时机成熟之际，经过一定的程序后，其中可操作性、规范性强的部分，必然转化为文化法律的形式。这需要注意两个重点问题。一是党的文化政策，尤其是在纲领性文件中所阐述的文化政策，是党和国家的大政方针，是执政基础，文化法律受文化政策的指导和调整。这是党在国家的根本地位决定的。不仅如此，在文化法律机制运行调整功能时，要受到文化政策以及其他各种社会规范的影响，例如社会习惯等等。文化政策在各种社会规范中最直接和深刻地体现了文化领域中的社会利益关系和变革的内涵。其他所有一切社会规范都必须受到文化政策所体现出的根本性的价值判断。二是文化政策经过
